II SA/Po 1390/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006r. przy udziale sprawy ze skargi D.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję; zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Górecka /-/A. Łaskarzewska /-/B. Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. w oparciu o art. 104 oraz art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę zabudowy działki nr [...] i zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...], będących własnością D. D. – w części obejmującej dokonanie przez inwestora odstępstw od pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, w tym zagospodarowania terenu i ogrodzenia działki od strony ul. [...]. W uzasadnieniu podniesiono co następuje: W wyniku przeprowadzonego postępowania – wszczętego na wniosek Pani D.S. – ustalono, że na nieruchomości zlokalizowanej w K. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność Pani D. D., zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz rozpoczęta budowa budynku garażowego. Budynek mieszkalny został zrealizowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1997r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. oraz decyzji zamiennej nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r. wydanej przez Starostę P. W trakcie budowy budynku mieszkalnego Pani D. D. decyzją Starosty P. z dnia [...] maja 2001r. nr [...] otrzymała pozwolenie na użytkowanie częściowe tego budynku. Następnie w dniu [...] grudnia 2002r. zgłosiła zakończenie budowy budynku mieszkalnego i uzyskała zaświadczenie Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] o ostatecznym zakończeniu budowy. Podczas realizacji budynku mieszkalnego zostały dokonane odstępstwa od uzyskanego pozwolenia na budowę, polegające na: 1. wprowadzeniu zmian w układzie ścian działowych parteru (uzyskując: przedsionek, pokój, wc, korytarz i pralnię); 2. wprowadzeniu dodatkowego trzonu kominowego; 3. od strony działki nr ewid. [...] zamurowano pustakami szklanymi otwór okienny i zrezygnowano z drzwi w oknie tarasowym; 4. od strony ogrodu zmieniono otwory okienne poprzez rezygnację z okna 07/1 wprowadzając okno 50/86; 5. od strony działki nr [...] zrezygnowano z otworów drzwiowych i przesunięto okno; 6. na piętrze w pokoju nr 2/4 wydzielono ściankami STG pomieszczenie gospodarcze oraz przesunięto nieznacznie drzwi do pokoi 2/3 i 2/2; 7. w ścianach szczytowych poddasza wykonano dwa otwory okienne; 8. wykonano podest do wejścia i miejsce postojowe dla samochodu osobowego przy głównym wejściu do budynku. Inwestor zgłosił w/w odstępstwa w trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i postępowania w sprawie całkowitego zakończenia budowy tego budynku. Świadczą o tym rysunki zamienne, które załączono do zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz zapisy w dzienniku budowy, tj: wpis z dnia [...] maja 2001r. o treści "zakończono wylewanie betonu przy podeście wejścia głównego, opasek wokół budynku, miejsca postojowego dla samochodu", wpis z dnia [...] października 2002r. o treści "wprowadzone zmiany zostały uzgodnione z projektantem i naniesione na załączonych do dziennika budowy rzutach parteru i piętra" oraz wpis z dnia [...] listopada 2002r. o treści "w pomieszczeniu oznaczonym numerem 1/7 na rzucie parteru wykuto otwór okienny zgodnie z pozwoleniem autora projektu", które zostały podpisane przez kierownika budowy. Ponadto przed wydaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku mieszkalnego dokonano oględzin obiektu i skontrolowano prawidłowość wykonanych robót budowlanych. Powyższe zdaniem organu stanowi niezbity dowód, że dokonane odstępstwa były znane organowi udzielającemu pozwolenia na użytkowanie, któremu następnie zgłoszono całkowite zakończenie budowy. Natomiast wydane przez ten organ – pomimo świadomości wprowadzonych w budynku zmian – pozwolenie na użytkowanie częściowe i zaświadczenie o całkowitym zakończeniu budowy bezsprzecznie potwierdza, że dokonane w trakcie realizacji budowy odstępstwa nie zostały uznane za istotne odstępstwa od w/w pozwoleń na budowę. Inwestor dostarczył do inspektoratu brakujące rysunki elewacji budynku mieszkalnego. W dniu [...] kwietnia 2005r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny działki nr ewid. [...] i znajdujących się na niej zabudowań, podczas których nie stwierdzono wprowadzenia przez inwestora innych niż w/w zmiany w budynku mieszkalnym. Inspektor PINB wykonał pomiar pochylenia połaci dachowej, który wykazał nachylenie obu połaci jednakowe, równe 45°. Skontrolowano również ogrodzenie działki od strony ul. [...], które zrealizowane zostało na podstawie decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (wrysowane w plan zagospodarowania działki) i rysunków przekazanych obecnej właścicielce przez poprzedniego właściciela. Dodatkowa brama i furtka w ogrodzeniu została wykonana przez inwestora w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego i odebrana wraz z budynkiem przez właściwy organ. Ponadto została pozytywnie zaopiniowana przez Urząd Gminy K. w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia [...] lipca 2004r.: "... proponowane rozwiązanie nie będzie powodowało znacznego zwiększenia natężenia ruchu oraz zagrożenia bezpieczeństwa". W świetle bramy wjazdowej (od strony działki nr ewid. [...]) zrealizowano betonowe utwardzenie działki ze spadkiem w kierunku drogi, dla umożliwienia zatrzymania samochodu na działce, a w świetle furtki betonowy chodnik prowadzący do drzwi wejściowych do budynku (zgodnie z wyżej cytowanym wpisem do dziennika budowy roboty te zostały zakończone dnia [...] maja 2001r.). Wzdłuż istniejącego ogrodzenia z siatki stalowej w granicy z działką nr ewid. [...] inwestor zrealizował przegrodę optyczną z drewnianych paneli ogrodowych o wys. 2,13-2,15m, na długości ok. 26m. W świetle przytoczonych faktów i zgromadzonych dowodów organ I instancji uznał, że zarzuty Pani S. zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2005r., w tym twierdzenie, że nachylenie prawej połaci dachu tego budynku zostało zmienione, są bezpodstawne. Dodać należy, iż wydając przedmiotową decyzję organ wziął pod rozwagę pismo Pana J.S. z dnia [...] czerwca 2005r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.S. Zażądał zmiany bądź uchylenia decyzji. Zarzucił, iż inwestor dokonał licznych odstępstw od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. W ocenie odwołującego inwestor chciał w ten sposób usankcjonować zmiany np. niwelety (z 77,9 na 78,62), układu komunikacyjnego – wejście przez taras jako wejście główne realizacji projektu gabinetu dentystycznego od strony działki nr [...], która zapewnia użytkowanie budynku przez osoby niepełnosprawne. Zdaniem odwołującego się wszystkie zmiany są istotne i koniecznym było ich rozważenie w świetle obowiązującego prawa. Wymieniony stwierdził, iż decyzja opiera się na fałszywym wpisie do dziennika budowy o uzgodnieniu zmian z projektantem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] września 2005r. wydał decyzję ([...]) mocą której umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wywiedziono, że obowiązkiem organu przyjmującego podanie o wszczęciu postępowania jest ustalenie, czy osobie wnoszącej przysługuje status strony. Zacytowano przepis art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003r. Zgodnie z nimi stroną w postępowaniu o pozwoleniu na budowę są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związek z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu tego terenu. Dokonanie oceny ustalającej zakres oddziaływania obiektu jako wiążące się z przesądzeniem kwestii merytorycznych, stanowiących efekt przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wymaga dopuszczenia do kręgu stron postępowania osób, których interes prawny potencjalnie może być zagrożony w związku z instytucją stanowiącą przedmiot postępowania. Osoby te uczestniczą w postępowaniu na prawach strony i mają prawo do wypowiadania się na temat reprezentowania ich interesu. Przesądzenie kwestii merytorycznych związanych z przepisami szczególnymi wiązać się będzie zatem albo z merytorycznym orzeczeniem uwzględniającym interes prawny wynikający z naruszenia obszaru oddziaływania obiektu albo też z umorzenia postępowania w przypadku gdy ustalone zostanie, że odwołujący się nie jest stroną postępowania. Przeprowadzone przed organem odwoławczym postępowanie wykazało, że odległość ścian pełnych budynku D. D. od granicy działki wynosi 377cm. Odległość ta pomniejszona została o wysunięty okap w wymiarze 92cm. Zacytowano treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 12 ust. 3 pkt 16 oraz § 12 ust. 5. Wywiedziono zaś, że okap powinien być oddalony od granicy działki na odległość minimum 2,5m. Ustalona odległość okapu od granicy działki jak wynika z ustalonych pomiarów wynosi 285cm (377-92). Nie narusza to wymogów w/w rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego nie ma innych przepisów, których naruszenie ograniczałoby zagospodarowanie działki skarżącej – D.S. Dotyczy to pozostałych elementów zagospodarowania nieruchomości jak podejście, podjazdy, utwardzenie terenu, ogrodzenie (w tym brama wjazdowa). Skargę na powyższą decyzję wniosła D.S. Zażądała uchylenia decyzji WINB, zmiany decyzji PINB lub skierowania do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła, że stwierdzenie organu, iż nie ma innych przepisów, których naruszenie ograniczałoby zagospodarowanie działki skarżącej nie jest prawdą. Poprzez uwzględnienie podjazdu i utwardzenie terenu WINB naruszył interes skarżącej oraz prawo budowlane. W istocie bowiem podjazd i utwardzenie terenu to niedopuszczalne powiększenie tarasu, sięgające do granic działki. Naruszono tym samym pkt 9 i 2 art. 3 prawa budowlanego. Przepisy precyzują jaka odległość tarasu musi być zachowana od granicy działki. Ponadto przepisy precyzują, że pozwolenie na budowę wymaga podwyższenia utwardzonego terenu. Skarżąca wywiodła, że jej interes prawny narusza wzniesienie budynku z działalnością gospodarczą. Nie został bowiem zrealizowany zgodnie z projektem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu jak w dacie decyzji organu II instancji stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 cyt. prawa budowlanego). Chodzi tu o wszelkie przepisy, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Zacytowanie powyższych przepisów było konieczne, albowiem w przedmiotowej sprawie istotnym jest ustalenie, czy składający odwołanie jest stroną niniejszego postępowania, które dotyczy odstępstw od pozwolenia na budowę. Powyżej zacytowane przepisy prawa budowlanego nie pozwalają na dowolność w tym względzie. W sposób jednoznaczny statuują pojęcie strony w postępowaniu co do pozwolenia na budowę do osób enumeratywnie w nich wymienionych. Jak wynika z ich analizy stroną jest każdy inwestor, właściciel nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu tj. terenu, na którym co do zasad zagospodarowania wprowadza się na podstawie przepisów odrębnych związane z tym obiektem ograniczenia. Do przepisów tych zalicza się przepisy wykonawcze w zakresie warunków technicznych budynków i ich usytuowania. W niniejszej sprawie organ II instancji szczegółowej analizie podał § 12 ust. 3 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie sytuowania od granicy budynku inwestora ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Tymczasem wskutek analizy akt sprawy tut. Sąd powziął wątpliwość co do takiego stanu rzeczy. Sama decyzja organu I instancji nasuwa w tym względzie wątpliwość. PINB opisując stwierdzone odstępstwo od pozwolenia na budowę wspomniał o otworach okiennych i drzwiowych w ścianie od granicy z działką nr [...]. Znajdujące się w aktach projekty sporządzone przez P.L. zdają się potwierdzać powyższe. Przy czym zaznaczyć należy, że w aktach brak pełnej dokumentacji projektowej pozwalającej na poczynienie jednoznacznych ustaleń w tym względzie. Tym samym zaś odniesienie rozważań do przepisów statuujących odległość przy ścianie bez otworów zdaje się na obecnym etapie co najmniej wątpliwe i przedwczesne. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie szczegółowych rozważań wymagała także kwestia legalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestor D. K. uzyskała mocą decyzji z dnia [...] maja 2001r. pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...], położonej w K. przy ul. [...]. W decyzji stwierdzono, że jest to pozwolenie na użytkowanie częściowe. Zobowiązano inwestora do wykończenia budynku w terminie do [...] grudnia 2002r. W uzasadnieniu wywiedziono, że inwestor przedłożył posiadane protokoły odbiorów i sprawdzeń, działek budowy z wpisem, że budynek nadaje się do użytku mimo niewykonania części robót wykończeniowych oraz mapę geodezyjną powykonawczą. Dnia [...] grudnia 2002r. Starosta Powiatowy w P. zaświadczył, że D. D. dokonała zgłoszenia ostatecznego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego na działce nr [...], położonej w K. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego obowiązującego tak przed jak i po 11 lipca 2003r. (art. 59) wykonanie pozostałych robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem nie wiąże się z koniecznością ponownego występowania z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Wyłącznym obowiązkiem inwestora pozostaje powiadomienie właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych, prowadzonych po przystąpieniu do użytkowania obiektu na podstawie uprzednio uzyskanego pozwolenia. Zważyć też należy, że podstawowym wymogiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu mimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem jest pozytywny wynik kontroli w zakresie zgodności z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę. Niewykonanie robót budowlanych, uprzednio nakazanych winno spowodować uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W aktach sprawy brak informacji, by pozwolenie na użytkowanie zostało uchylone, by stwierdzono jego nieważność. Zdaniem Sądu o ile w istocie decyzja ta nie została wzruszona rozważeniami przy okazji niniejszego postępowania objąć należało skutki jakie ona wywołała, w tym przede wszystkim w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie Sąd powziął także wątpliwość co do osoby, która wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] czerwca 2005r. znak [...] tj., czy w istocie J.S. działał w imieniu własnym, czy D.S. Z analizy akt sprawy zdaje się wynikać, że właścicielem działki nr [...] jest D.S. Formuły "zdaje się" użyto celowo, gdyż informację w tym zakresie Sąd powziął z wymiany korespondencji między stronami. Brak na tę okoliczność stosownych dokumentów. W aktach nie dopatrzono się żadnych dokumentów, z których wynikałby przymiot właściciela działki nr [...] także względem J.S. J.S. występował już w sprawach administracyjnych odnośnie tej działki jako pełnomocnik D.S. W uzasadnieniu skarżonej decyzji jako skarżący wymienia się D.S. Brak rozważań w tym zakresie nie wyjaśnia także przymiotu strony osoby odwołującej się w świetle analizowanego art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organ II instancji pomijając tak istotne rozważanie uchybił zasadzie prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa. Zebranego w sprawie materiału nie rozpatrzył w sposób zgodny z art. 77 § 1 kpa. Jego zebranie w świetle dokumentacji poddanej kontroli także narusza wymogi tego przepisu. Nie wyjaśnienie, kto w istocie wniósł odwołanie stanowi naruszenie art. 64 § 1 i 2 kpa w związku z art. 63 § 2 kpa. Powyższe wyczerpuje zdaniem Sądu przepisy art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. i dlatego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Jak w punkcie III orzeczono na zasadzie art. 152 ustawy jak wyżej. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni poczynione wyżej rozważania. /-/M. Górecka /-/A. Łaskarzewska /-/B. Kamieńska kk