II SA/Po 1395/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2014r. Nr ... w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę ... zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie II SA/Po 1367/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ...2013 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezydent Miasta K. decyzją z ...2013r., na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust 1 oraz art. 59 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) ustalił dla S. J. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego (biura, handel artykułami przemysłowymi, pracowni - w poziomie parteru i pierwszego piętra oraz pomieszczenia mieszkalne w poziomie pierwszego i drugiego piętra), na działkach o nr ewid. ... - obręb ..., położonych w K. przy ul. Al. W. i N. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. B., współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości - oznaczonej jako działka nr .... Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej przejawiające się przesłaniem decyzji na niewłaściwy adres części współwłaścicieli nieruchomości. Odwołujący podał, że decyzja organu pierwszej instancji wskazywała pozostałych współwłaścicieli jako zamieszkałych w B., skąd wyprowadzili się kilkanaście lat temu. W ocenie odwołującego, postępowanie w tej sprawie, pod rygorem nieważności, powinno się toczyć z udziałem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości mającej być obciążoną. W dalszej części odwołujący zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia ...2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując że jest ona zgodna z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588). Organ odwoławczy stwierdził, że nie jest zasadny zarzut dotyczący nie zawiadomienia współwłaścicieli o toczącym się postępowaniu, bowiem organ I instancji przesyłał pisma na adresy współwłaścicieli ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, a zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia ... maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. nr 193, poz.1287 z 2010 roku ze zm.) w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się właściciela nieruchomości oraz miejsce jego zamieszkania lub siedziby i na właścicielu ciąży obowiązek zgłaszania staroście zmiany danych objętych ewidencją , w terminie 30 dni licząc od dnia powstania zmiany. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do sądu złożył B. B., domagając się stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ochrony praw stron. Skarżący ponowił argumenty z odwołania, że udział pozostałych współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej został uniemożliwiony poprzez uchybienie obowiązkowi zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania i jego toku oraz doręczeniu decyzji. Wskazał też, że pozostali współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości zmienili miejsce zamieszkanie kilkanaście lat wcześniej przed wszczęciem niniejszego postępowania, a na wnioskodawcy ciążył obowiązek ustalenia i podania aktualnych adresów osób zainteresowanych. W ocenie skarżącego chybione było powoływanie się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozpoznając skargę B. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczy się w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Po otrzymaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ prawidłowo, na podstawie art. 61 §1 i § 4 kpa, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Z dołączonego na k. 11 akt administracyjnych pierwszej instancji rozdzielnika wynika, że za strony postępowania organ uznał wszystkich współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej o numerze ewidencyjnym ...( obręb ...) tj. B. B., B. B. , K. B. i M. B.. Powyższe zawiadomienie fizycznie odebrał tylko B. B., a od pozostałych współwłaścicieli nastąpił zwrot przesyłanej korespondencji z adnotacja poczty, że przesyłka po awizowaniu nie została odebrana. W ten sam sposób nastąpiło doręczenie decyzji organu pierwszej instancji. W odwołaniu B. B. wyraźnie wskazał, że pozostali uczestnicy postępowania nie mieszkają od kilkunastu lat pod adresem wskazywanym w decyzji. Organ odwoławczy nie wyciągnął jednak prawidłowych wniosków i nieprawidłowo odwołał się do przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które stanowi w art. 1, że ustawa reguluje sprawy dotyczące: geodezji i kartografii; krajowego systemu informacji o terenie; ewidencji gruntów i budynków; inwentaryzacji i ewidencji sieci uzbrojenia terenu; rozgraniczania nieruchomości; państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; uprawnień do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych; numeracji porządkowej nieruchomości w miejscowościach. Art. 22 ust. 2 tej ustawy, nakazujący właścicielom zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków dotyczy postępowania w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. Mógłby być stosowany w toku innego postępowania tylko wówczas, gdyby przepis szczególny tak stanowił. Tymczasem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak przepisu, który odsyłałby do tej szczególnej regulacji, zatem postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 10 § 1 k.p.a organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z § 2 art.10 k.p.a organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W sytuacji gdy organ odwoławczy miał informacje od odwołującego, że pozostali współwłaściciele sąsiadującej nieruchomości, którym przysługują prawa strony nic nie wiedzą o toczącym się postępowaniu, to winien to precyzyjnie ustalić. Zdaniem Sadu, organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien był wezwać odwołującego do podania adresów tak, aby zweryfikować jego twierdzenia o ewentualnym braku prawidłowych zawiadomień, bowiem z przesyłek pocztowych kierowanych do B. B., K. B. i M. B. nie wynikało, że osoby te wyprowadziły się ze wskazanych adresów. Sąd zalecił zatem, aby ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało B. B. do podania znanych mu adresów pozostałych współwłaścicieli sąsiadującej działki i rozważyło dalsze kroki, a więc zawiadomienie o wszczęciu postępowania i treści wydanej decyzji oraz umożliwiło tym osobom wypowiedzenie się co do zebranego materiału. Ponownie rozpoznając odwołanie B. B. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia ...2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia ... 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że wypełniając wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2014 r., zwrócił się do skarżącego o podanie znanych mu adresów pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jednak skarżący nie odpowiedział na wezwanie. Organ zawiadomił zatem B. B., M. B. i K. B. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem na znane dotychczas adresy, a przesyłki wróciły z adnotacją poczty "mieszkanie zamknięte – awizowano 15 września 2014 r." i "zwrot – nie podjęto w terminie". W ocenie organu odwoławczego, zalecenie Sądu w ten sposób zostało wykonane, jednak nie udało się doręczyć jakichkolwiek pism urzędowych. Zdaniem Kolegium, trudno w tej sytuacji pozbawiać inwestora możliwości realizacji inwestycji, która jest zgodna z unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi B. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r. i nie dopełnił obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że po otrzymaniu wezwania organu do podania adresów pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, nie mając wiedzy w tej kwestii, pismem z dnia 21 września 2014 r. zwrócił się do organu odwoławczego o nadesłanie odpisów potwierdzeń odbioru pism, z adnotacjami poczty, ale na pismo nie otrzymał odpowiedzi organu. Zdaniem skarżącego, organ winien był zwrócić się do sądu opiekuńczego o wyznaczenie przedstawiciela dla osób, których adresy nie są znane, na podstawie art. 34 § 1 w związku z art. 48 § 1 k.p.a, a do czasu wyznaczenia przedstawiciela, postępowanie powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 października 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia ... 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr ewid. ..., położonych w K. przy Al. W.i N. Istotnym jest, że w niniejszej sprawie zapadł uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1367/13. Zważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Regulacja ta ma zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Przez "ocenę prawną", o której mowa w art. 153 p.p.s.a., zasadniczo rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zarówno SKO w K., jak również Sąd orzekający w niniejszym składzie związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1302/12. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, będącej przedmiotem niniejszej sprawy winno toczyć się zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zatem organy administracji publicznej są zobowiązane, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie Sąd wskazał, że w sytuacji gdy organ odwoławczy miał informacje od skarżącego, że pozostali współwłaściciele sąsiadującej nieruchomości, którym przysługują prawa strony, nic nie wiedzą o toczącym się postępowaniu, to winien to precyzyjnie ustalić. Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności organ winien był zwrócić się do skarżącego o podanie adresów, tak aby zweryfikować twierdzenia skarżącego o braku prawidłowych zawiadomień, a następnie rozważyć dalsze kroki w celu zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i treści wydanej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych, organ odwoławczy po zwrocie akt w celu ponownego rozpoznania sprawy, w piśmie z dnia 28 lipca 2014 r., odebranym w dniu 8 sierpnia 2014 r., wezwał skarżącego do wskazania adresów współwłaścicieli nieruchomości położonej w K. przy ul. M., w terminie 14 dni. Następnie w dniu 10 września 2014 r. organ wysłał do B. B., M. B. i K. B., na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, na adresy kwestionowane przez skarżącego. Przesyłki wróciły z adnotacją poczty "mieszkanie zamknięte" i "nie podjęto w terminie". W piśmie z dnia 21 września 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 22 września 2014 r., skarżący poinformował, że adresy współwłaścicieli nie są mu znane i wniósł o nadesłanie kserokopii dotychczasowych doręczeń w celu podjęcia działań wyjaśniających. Następnie organ odwoławczy w dniu ... 2014 r. wydał zaskarżoną decyzję. Powyższe postępowanie organu odwoławczego, zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie wypełniło wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 2 kwietnia 2014 r. Kwestią sporną w niniejszej sprawie, która była przedmiotem rozważań w sprawie II SA/Po 1376/13, było ustalenie czy B. B., M. B.i K. B., którym przysługiwał status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, mieli zapewniony czynny udział w tym postępowaniu. Jak wynika z uzasadnienie wyroku, organ miał w pierwszej kolejności wezwać skarżącego do podania adresów ww. współwłaścicieli nieruchomości i dalej podjąć dalsze kroki w celu umożliwienia im udziału w postępowaniu. Skarżący poinformował organ, że nie zna adresów współwłaścicieli, zatem organ winien sam podjąć stosowne kroki w celu uzyskania aktualnych danych dotyczących miejsca zamieszkania współwłaścicieli nieruchomości, ponieważ jak wskazał Sąd w wyroku, to na organie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a, spoczywa obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego w nim udziału. Zaniechanie wykonania wytycznych wyroku Sądu jest tym bardzie niezrozumiałe, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzyskano aktualne adresy B. B., M. B. i K. B. w Centrum Personalizacji Dokumentów MSW Wydział Udostępniania Danych. Skoro zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wbrew przepisom art. 153 p.p.s..a, nie zastosowało się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie II SA/Po 1367/13, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, organ wykona wytyczne ww. wyroku, ustalając za pomocą dostępnych mu środków ( np. zwracając się o informacje do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW) czy wszystkim stronom postępowania zapewniono czynny udział.