II SA/Po 1402/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr/ Protokolant st.sekr. sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006r. przy udziale sprawy ze skargi W. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr[...] Wójta Gminy K. [...] z dnia [...]., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 740,-zł. (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Górecka /-/ St. Małek /-/ E. Podrazik Uzasadnienie. Decyzją Nr [...] z dnia [...]. Wójt Gminy K. odmówił G. i W. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wydobywaniu kopalin pospolitych, woj. W., g. K., m. P. działki nr [...] i [...] . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w imieniu przyszłych inwestorów ich pełnomocnik K.D. wystąpił w dniu [...].01.2005r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na wydobywanie kopalin pospolitych na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości P. , gmina K. i w rozpoznaniu tego wniosku organ wydał w dniu [...]. decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta wskutek jej zaskarżenia przez w/w została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. uchylona w całości i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dalej organ I instancji podał, iż ponownie rozpatrując sprawę dokonał powtórnej analizy wniosku. Organ administracji publicznej zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako inwestycję nie będącą inwestycją celu publicznego stwierdzając, iż dotyczy ona wydobywania kopalin pospolitych ze złóż nie stanowiących własności Skarbu Państwa i eksploatacja powierzchniowa stanowi zmianę zagospodarowania terenu nie wymagającą pozwolenia na budowę. Nadto podał, iż przedmiotowa działka nie była przeznaczona na cel zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) tak więc nie zachodziła konieczność dokonywania uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 w/ powołanej ustawy, była natomiast przeznaczona na cele rolnicze i wobec tego należało zastosować art. 61 ust. 1 w/ powołanej ustawy. Organ administracji publicznej dalej podał, iż dla przedmiotowego terenu nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i wobec treści art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego należało stosować przepisy o ustalaniu warunków zabudowy. Stosując więc przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 61 ust. 1 i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. organ podał , iż po dokonaniu analizy stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek , o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem nie spełnia warunku określonego w pkt. 1 tego artykułu. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...]. wniósł pełnomocnik wnioskujących wnosząc o uchylenie decyzji i wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżonej decyzji zarzucano: - niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznanie, że wymogi tego przepisu nie pozwalają ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji bowiem organ I instancji winien zastosować ust. 2 art. 61 gdyż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją produkcyjną , - sporne działki nie wymagają zmiany charakteru ich zagospodarowania, stąd bezzasadność stosowania przepisów art. 59 i 64 ustawy, - naruszenie art. 75 & 1 i 2 k.p.a. i nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność istnienia i przebiegu linii zabudowy, pominięcie działek, na których jest wydobycie kruszywa t.j. P.IV i P. V- oddalonych o 200 i 260 m, czyli mniej niż trzykrotna długość frontu działek wynoszących 400m x 3= 1200 m i nie uwzględnienia, że są żwirownie G. II i B. , - niewłaściwe zastosowanie art. 28 & 1 k.p.a. co do wskazania stron postępowania i ich interesu prawnego według Prawa budowlanego, Nadto odwołujący wnieśli o wyłączenie Wójta Gminy K. T.J. i architekta opracowującego projekt decyzji. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje Wójta Gminy K. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, ze zm.) stwierdzający, iż prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga koncesji, której udzielenie, stosownie do art. 16 ust. 5 tej ustawy wymaga z kolei uzgodnienia z wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku następuje to według procedury dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego należało zastosować w omawianej sprawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem przepis art. 61 ust. 2 , na który powołują się odwołujący nie miał zastosowania jako, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który w oparciu o art. 67 ust. 1 ustawy utracił swą moc , przedmiotowy teren przeznaczony był na cele rolne. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji ustalił prawidłowo, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w pkt. 1 art. 61 ust. 1 a w konsekwencji uzasadniona była odmowa ustalenia dla niej warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego analiza terenu wokół planowanej inwestycji wykazała, iż żadna z sąsiednich działek dostępnych z tej samej dogi publicznej nie jest zagospodarowana na cele produkcyjne bowiem są one wykorzystywane rolniczo. W tym względzie organ odwoławczy odniósł się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. - & 3 ust. 2 wskazując, iż front działki, o którym mowa w tym przepisie, to odległość boku działki, z którego jest dostęp do drogi publicznej i w rozpoznawanej sprawie jest to najmniejszy bok działek o długości ok. 40 m, zaś najbliższy teren powierzchniowej eksploatacji kopalin pospolitych zlokalizowany jest – zgodnie z analizą terenu- w odległości ok. 500 m. Organ odwoławczy nie podzielił nadto zarzutów odwołujących co do braku dowodu na analizę obszaru, charakteru funkcji i cech inwestycji wskazując, iż w aktach jest mapa z wykreślonym obszarem analizowanym i dokumentacja fotograficzna jak i opisowa analizowanego terenu i dokumenty te zostały sporządzone przez uprawnioną do tego osobę w marcu 2005r. Z materiałem tym strony mogły się zapoznać i taką możliwość dodatkowo stworzył im organ odwoławczy. Co do stron postępowania, organ odwoławczy podał, iż są nimi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być realizowany i z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji w omawianej sprawie są nimi nie tylko właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Organ II instancji podał, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu wyłączenia Wójta Gminy i architekta przygotowującego projekt decyzji o warunkach zabudowy bowiem nie zachodzą przesłanki podane w art. 24- 27 k.p.a.. także organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołujących, iż planowana inwestycja nie wymaga zmiany charakteru zagospodarowania terenu. Obecnie w skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. kierowanej do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący W. i T.S., reprezentowani przez adwokata K.D. wnoszą o uchylenie powyższej decyzji organu odwoławczego oraz ją poprzedzającej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]. i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego zarówno przed organem odwoławczym jak i przed sądem. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosili tożsame zarzuty co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i dodatkowo podawali, iż organ administracji zastosował błędną wykładnię przepisu art. 59 ust. 2 w zw. z art. 86 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż- zdaniem skarżących- przewidywany okres eksploatacji nie oznacza zmiany zagospodarowania terenu na okres dłuższy niż rok a dokumentacja geologiczna zmianę taką przewidywała do roku. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ powtórzył argumentację podaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nadto podał, iż w piśmie pełnomocnika stron z dnia [...].04.2005r. wskazuje on na pięcioletni okres eksploatacji złoża i trudno więc uznać, że przy 5- letniej eksploatacji zmiana zagospodarowania terenu nie będzie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd nie będąc związany granicami skargi, wziął pod uwagę z urzędu. Otóż w omawianej sprawie organ I instancji w swojej decyzji z dnia [...]. , w jej uzasadnieniu podał, iż dokonał powtórnej analizy wniosku a następnie wskazał, że "Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tak w stosunku do inwestycji celu publicznego jak i dla pozostałych inwestycji, opracowuje osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów- art. 50 ust. 4 oraz art. 60 ust. 4 ustawy". W treści tejże decyzji organ I instancji wskazał, że projekt decyzji sporządził inż. arch. M.L. . Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest projektu decyzji sporządzonego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, o którym mowa w art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), dalej zwana "ustawą". W istocie taki projekt decyzji został sporządzony wcześniej ( data marzec 2005r.) lecz dotyczył on decyzji z dnia [...]. , która została uprzednio wydana, a którą następnie organ odwoławczy decyzją z dnia [...]. uchylił w całości przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Tak więc wskutek uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...]. została ona wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec czego ponownie rozpatrując sprawę nie można powoływać się na projekt decyzji, która w obrocie prawnym już nie istnieje. Organ I instancji ponownie rozpatrując wniosek inwestora winien od nowa zastosować wszelkie procedury określone przepisami prawa rozpoznając wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższa konkluzja odnosi się także do obowiązku przeprowadzenia ponownej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ( w zw. z art. 64 ust. 1 ) ustawy . Tymczasem w aktach administracyjnych znajduje się dokument: "Wyniki analizy sporządzonej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" , w treści którego wskazano, że jest to załącznik do decyzji nr [...], lecz ten dokument nie spełnia wymogów określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Otóż zgodnie z przepisami w/ powołanego aktu wykonawczego wydanego na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy , wyniki analizy (funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy) zawierać muszą część tekstową i graficzną i stanowić muszą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, przy czym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy a także część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać , w skali 1:500 lub 1: 1000 (w omawianej sprawie)- & 9 rozporządzenia. Tak więc w omawianej sprawie organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy bez załącznika graficznego, bez części graficznej analizy, zaś część tekstowa analizy (powołany wyżej dokument stwierdzający, że jest to załącznik do decyzji) nie spełnia wymogów określonych & 3 powoływanego już rozporządzenia. Brak w nim wskazań dotyczących tego jaki przyjęto do analizy obszar analizowany i przeprowadzenia analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego obszaru. W tezie do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r. (II S.A./Bk 677/04, ONSA i WSA z 2006r. Nr 2, poz. 54) stwierdza się: " Wyznaczenie" obszaru analizowanego"(rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (...) jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy." Dalej w treści uzasadnienia powołanego wyżej wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdza: "Zgodnie z przepisem § 3 powyższego rozporządzenia obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" można uznać za dyskusyjny: czy ma to być zakreślony krąg, czy też (...) zakreślenie granic w prostokącie. Nie ulega wszakże wątpliwości, że powinny być zachowane odległości prawem przepisane". W rozpoznawanej sprawie brak jest prawidłowej analizy. Nie sposób w oparciu o dokument będący załącznikiem do decyzji wydanej [...]. przez organ I instancji, dokonać oceny prawidłowości ustaleń poczynionych przez tenże organ, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w decyzji odmawiającej ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. Także nie sposób jest ocenić stanowisko organu odwoławczego wyrażone w skarżonej obecnie przez tutejszym Wojewódzkim Sądem Administracyjnym decyzji. Organ odwoławczy w skarżonej decyzji swoje stanowisko w sprawie poparł dokumentami: mapa z wykreślonym obszarem analizowanym, dokumentacja fotograficzna i opisowa analizowanego terenu, które to dokumenty były sporządzone przy wydaniu uchylonej decyzji z [...]. W tym miejscu ponad to, co zostało wskazane w uwagach wcześniejszych dotyczących projektu decyzji, należy zauważyć, że mapa, na którą powołuje się organ odwoławczy w skarżonej decyzji, nie spełnia wymogów przepisów prawa, które szczegółowo przedstawiono i omówiono we wcześniejszej części uzasadnienia (skala, rodzaj mapy). Z powyższych względów niemożliwym jest ustosunkowanie się do niektórych zarzutów podnoszonych w skardze przez skarżących. Nadto brak prawidłowej analizy powoduje, że nie jest wiadomym na czym organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Ubocznie już tylko należy podkreślić, że w działaniu skarżących istnieje pewna niekonsekwencja bowiem w skardze wskazują, że w omawianej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 59 ust. 1 ustawy, zaś sami zwrócili się do organu administracji publicznej z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nadto zauważyć należy, iż organy obydwu instancji nieprawidłowo powołały się na przepis art. 16 ust. 5 i art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, ze zm.) . Te przepisy prawne dotyczą koncesji, zaś pkt 5 art. 16 tej ustawy wskazuje w zdaniu drugim : "Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Jest to brzmienie przepisu obowiązujące w dacie wydania przez organy obydwu instancji rozstrzygnięcia i nie może stanowić podstawy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji należy odnieść się do przepisu art. 59 ustawy . Biorąc powyższe pod uwagę , Sąd stwierdził, że skarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...]. Wójta Gminy K. , zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpatrując wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, organ I instancji -celem rozwiania wszelkich wątpliwości- ustali jaki jest przewidywany okres eksploatacji przedmiotowego terenu na potrzeby planowanej inwestycji, następnie dokona analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy, postępując zgodnie ze wskazaniami , określonymi w § 3 powołanego w treści niniejszego uzasadnienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. , sporządzi projekt decyzji, powierzając jego sporządzenie osobie, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy i wyda decyzję o warunkach zabudowy stosując się do przepisów powołanego wyżej rozporządzenia , w szczególności jego przepisu & 9 pamiętając o tym aby zawierała ona załącznik graficzny sporządzony na mapie, o której mowa w § 9 rozporządzenia. /-/ M. Górecka /-/ S. Małek /-/ E. Podrazik