II SA/Po 1407/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Bożena Popowska ( spr. ) Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B. Popowska /-/ A. Zieliński /-/ J. Stankowski W dniu [...] Starosta [...] decyzją nr [...] uznał M[...] N[...] za osobę bezrobotną i odmówił Skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] ., powołując się na fakt, iż Skarżąca otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...]. Ten sam organ decyzją nr [...] z dnia [...] . orzekł o przyznaniu M. N[...] prawa do zasiłku na okres 4 miesięcy od dnia [...]. w wysokości 476,70 zł miesięcznie. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy z 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j. Dz. U. 2001r., Nr 6, poz. 56 ze zm.), w myśl którego bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 23, zasiłek przysługuje po upływie okresu, za który otrzymał ekwiwalent, odprawę lub odszkodowanie, o których mowa w ust. 1 pkt 5 i 6. W odwołaniu Skarżąca stwierdza, że została uznana za osobę bezrobotną w [...]., wobec tego powinny ją obejmować przepisy wtedy obowiązujące. Skarżąca ma świadomość, że w międzyczasie zmieniły się przepisy, ale powołuje się na regułę, że prawo nie działa wstecz. W dniu [...] Wojewoda [...] decyzją nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przyznał M. N[...] prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]. w wys. 476,70 miesięcznie na okres 1 miesiąca. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazuje art. 27 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 25 ust. 8 ustawy z 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. 2001, nr 6 poz. 56 ze zm.) Według organu II instancji zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest wskazanie okresu, na który M. N[...] przyznano zasiłek dla bezrobotnych. Organ I instancji nie uwzględnił reguł wskazanych w art. 25 w/w ustawy, określających okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych. W sytuacji M. N [...] zastosowanie winna znaleźć norma zawarta w art. 25 ust. 8 ustawy. Przepisu tego organ I instancji nie zamieścił w treści decyzji ale go zastosował, z tym, że nieprawidłowo. Błąd Starosty [...] polegał na tym, iż uznał on, że w związku z nowym, obowiązującym od 01.01.2002r. brzmieniem art. 25 ust. 8 w/w ustawy skrócenie okresu pobierania zasiłku w związku zastosowania art. 27 ust. 2 pkt 4 możliwe jest jedynie za okres od 01.01.2002r. do końca pobierania odszkodowania. W ocenie Wojewody [...] "takie stosowanie wykładni art. 25 ust. 8 jest błędne". Według Wojewody [...] "przez wzgląd na rażące naruszenie przez organ I instancji prawa, konieczne było uchylenie zaskarżonej przez bezrobotną decyzji i orzeczenie o istocie sprawy". W skardze wniesionej do NSA [...] . Skarżąca uważa, że zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja organu II instancji ją krzywdzą, nadto zauważa, że organ II instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 139 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazuje tę samą argumentację faktyczną i prawną co w uzasadnieniu decyzji. Organ dodaje, iż zakaz orzekania na niekorzyść nie ma zastosowania w tej sprawie, ponieważ organ I instancji rażąco naruszył prawo. Wojewoda [...] wnosi o oddalenie skargi i zasądzenie od Skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Sąd zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] naruszył zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, ustanowiony w art. 139 ustawy z 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. zwany dalej kpa). W myśl art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wojewoda Wielkopolski rozstrzygając merytorycznie jako organ II instancji orzekł na niekorzyść M. N [...], przyznając skarżącej świadczenie na 1 miesiąc, podczas gdy organ I instancji przyznał świadczenie na 4 miesiące. Wojewoda [...] uznał, iż jego działanie na niekorzyść Skarżącej uzasadnia fakt, iż Starosta [...] orzekając w sprawie M. [...], rażąco naruszył prawo. Problem prawny sprowadza się zatem do ustalenia, czy w/w decyzja organu I instancji z [...] . wykazuje taką wadliwość, która w myśl art. 139 kpa usprawiedliwia odstąpienie przez organ II instancji od zakazu reformationis in peius. Od w/w ustalenia zależy ocena decyzji Wojewody [...]. Bezsporne w sprawie są okoliczności przyznania M. N [...] prawa do zasiłku dla bezrobotnych i zastosowanie w związku z tym art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j. Dz. U. 2001r., nr 6 poz. 56 ze zm. zwana dalej Ustawą). Art. 27 Ustawy wymienia sytuacje, w których prawo do zasiłku nie przysługuje (ust.1) i wskazuje okresy, po upływie których prawo to bezrobotnemu przysługuje (ust. 2). Organ II instancji nie zgadza się natomiast z organem I instancji co do interpretacji art. 25 ust. 8 Ustawy w brzmieniu nadanym 01.01.2002r. ustawą z 17.12.2001r. o zmianie ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawie o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudniania absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793, zwanej dalej Nowelą). Nie bez znaczenia dla dokonanej przez Sąd oceny obu decyzji wydanych w sprawie M. N [...] jest fakt, iż w/w Nowela w znaczącym zakresie zmieniła rozwiązania Ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a także krótkie vacatio legis Noweli i brak przepisów przejściowych. Na marginesie warto przypomnieć, iż kilka przepisów Noweli podlegać będzie badaniu przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem ich zgodności z Konstytucją RP. Wniosek w tej sprawie zarejestrowany został pod sygnaturą K19/02. Powyższe okoliczności wskazują, iż interpretacja analizowanego tu art. 25 ust. 8 mogła nie być dla organu I instancji sprawą prostą. Zwłaszcza, że jak wskazuje Wojewoda [...] , art. 25 ust. 8 w nowym brzmieniu właściwie pogorszył sytuację bezrobotnych w porównaniu ze stanem sprzed 01.01.2002r. W świetle powyższych ustaleń a także orzecznictwa, Sąd nie podziela poglądów Wojewody [...], że Starosta [...] podejmując decyzję nr [...] z dnia [...] w sposób rażący naruszył prawo materialne a konkretnie art. 27 ust. 8 Ustawy. W kwestii rażącego naruszenia prawa Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie i raczej w jednolity sposób. Tytułem przykładu warto przytoczyć następujące tezy: "Rażące naruszenie prawa z reguły bowiem jest wyrazem ewidentnego jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; jeśli jednak przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet – w konkretnym przypadku – mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeśli nawet zostanie potem uznany za nieprawidłowy /albo, co się częściej zdarza – inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną/ nie może być oceniany jako naruszenie prawa "rażące". Jeśli mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, to uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni; chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji." (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2002r., III SA 3116/00, nie publikowany); "Naruszenie prawa, które miałoby polegać na ewentualnie nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania, w żadnym przypadku nie może być uznane za rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z dnia 08 lipca 1999r., II SA 1387/98); "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa" (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002r. nr I SA 1506/00). Najtrafniej pogląd orzekającego w niniejszej sprawie Sądu wyraża teza zawarta w wyroku NSA z 26.09.2000r. (sygn. akt V SA 2998/99 LEX nr 51249): "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". Zdaniem Sądu organ I instancji nie przekroczył prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, natomiast popełnił błąd w wykładni prawa. Sąd nie uznaje zatem wadliwości decyzji Starosty [...] w sprawie M. N [...] jako rażące naruszenie prawa. Konsekwencją w/w stwierdzenia jest uznanie, iż organ II instancji wydając decyzję na niekorzyść Strony odwołującej się naruszył zakaz reformationis in peius. Tymczasem, jak wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 24.06.1993r. (sygn. akt III ARN 33/93, PiP 1994/9/11). "Respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Posługiwanie się przez administrację art. 139 kpa musi być zawsze poddawane niezwykle wnikliwej kontroli sądu". Na marginesie można dodać, że Sąd nie widzi potrzeby prowadzenia rozważań, czy w sprawie M. N [...] odstąpienie przez Wojewodę [...] do zakazu reformationis in peius usprawiedliwione jest rażącym naruszeniem prawa przez decyzję organu I instancji interesu społecznego. Tego argumentu nie podnosi Wojewoda [...]. Ta przesłanka wyłączająca w/w zakaz, również zdaniem Sądu w tej sprawie nie zachodzi. W cyt. wyżej wyroku z 24.06.1993r. Sąd Najwyższy uznał, iż pojęcie "interesu społecznego" "nie może być identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym". Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej upsa) w związku z art. 97 §1 ustawy z 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 157, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 upsa. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji na podstawie art. 152 upsa jest zbędne. /-/ B. Popowska /-/ A. Zieliński /-/ J. Stankowski MK