II SA/Po 1409/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2014r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu A z dnia [...] 2014r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2014 r. znak [...] Dyrektor Zarządu [...] w P. (dalej: Dyrektor Zarządu), powołując m.in. przepisy: art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.] – dalej: u.g.n.) i kompetencyjne przepisy prawa miejscowego, ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej własność J. F. (dalej również: "właściciel nieruchomości" lub "skarżący"), położonej w [...] przy ul [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] - na skutek jej podziału na działki nr od nr. [...] do nr. [...]. Jednocześnie do wniesienia przedmiotowej opłaty organ zobowiązał właściciela nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał następujące okoliczności sprawy. Decyzją Dyrektora Zarządu z dnia [...] 2011 r. znak [...], na wniosek J. F., został zatwierdzony podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 9 150 m² na działki kolejno nr: [...] o pow. 2 600 m², od [...] do [...] - o pow. 1 151 m², [...] o pow. 1 638 m² oraz [...] o pow. 308 m². Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem 1 grudnia 2011 r. Podział nastąpił zgodnie z wydaną na wniosek właściciela nieruchomości decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2011 r. (znak [...]), zmienioną następnie decyzją z dnia [...] 2011 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w zabudowie wolnostojącej) wraz z budynkami garażowymi. W uzasadnieniu prawnym decyzji organ administracyjny, powołując przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz uchwałę nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2004 r. ustalającą 30% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, stwierdził, że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej właścicielowi nieruchomości objętej podziałem. Opłatę organ ustalił w wyniku przyjęcia wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, co stwierdził na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 28 sierpnia 2013 r. W tym zakresie organ wyjaśnił, że powołany rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, a mógł zastosować to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej; w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawił analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - w aspekcie wpływu wielkości nieruchomości gruntowych na wartość jednego metra kwadratowego; z analizy tej wynika, że najwyższe ceny na rynku osiągają tego rodzaju nieruchomości o powierzchni od 250 do 750 m², zaś przy transakcjach większymi nieruchomościami obserwuje się sukcesywny spadek cen - w zależności od powierzchni tych gruntów. Dalej organ wyjaśnił, że rzeczoznawca analizą ogólna objął transakcje z różnych części miasta [...], w tym również z jego centrum, nie uwzględniając lokalizacji nieruchomości; przedstawione w analizie wartości średnie cen obrazują ogólną tendencję poziomu cen w zależności od powierzchni gruntów. Organ uznał, że wyniki i wnioski z analizy wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego są uzasadnione i oparte na obserwacji rynku nieruchomości. Omawiając sposób oszacowania wartości nieruchomości, organ stwierdził, że biegły, szacując wartość nieruchomości przed podziałem, przyjął do porównania trzy transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do działki nr [...], o powierzchniach 6 247 m², 12 192 m² 13 670 m² - położone na terenie obrębów [...], oraz w graniczącej z [...] miejscowości [...], zaś dla oszacowania wartości nieruchomości po podziale do porównania przyjęła dwie próby transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi: dla działek nr [...] i [...] do porównań przyjęła trzy transakcje dotyczące nieruchomości o powierzchni: 1 578 m², 2 163 m² i 2 455 m², położonych na terenie obrębów [...], zaś dla działek o nr. od [...] do [...] do porównań przyjęła trzy transakcje dotyczące nieruchomości o powierzchni: 1 0511 m², 1 075 m² i 1 212 m², położonych na terenie obrębów [...]; następnie biegły wyliczył poprawki wynikające z różnic pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi do porównań, występujących w poszczególnych cechach (położenie, powierzchnia, uzbrojenie terenu, kształt działki, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjna), określił wartość nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjne skorygowane o sumę poprawek i ostatecznie określił wartość nieruchomości wycenianej jako średnie arytmetyczne z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach; wartość działki nr [...], przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, określiła jako iloczyn jej powierzchni i oszacowanej wcześniej wartości 1 m² działali nr [...], z której ją wydzielono, co organ uznał za zgodne z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, (Dz.U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny), skoro z analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację wynika, że cechy rynkowe nie mają wpływu na ceny gruntów tego rodzaju, co uniemożliwia ich wykorzystanie w procesie wyceny. Organ wyjaśnił, że ponadto rzeczoznawca odniósł się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Mając to na uwadze, organ stwierdził, że rzeczoznawca właściwie określił i ocenił szczególne cechy nieruchomości i jej otoczenia. Za właściwy uznał również wybór podejścia porównawczego, metody porównywania parami w celu dokonania wyceny, stwierdzając, że ponieważ podobieństwo nieruchomości porównawczych nie może być utożsamiane z ich identycznością, biegły określił cechy (atrybuty) nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi, przy czym bez błędów rachunkowych i zgodnie z przyjętą metodyką dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. W konsekwencji uzyskane przez rzeczoznawcę wyniki w postaci wartości rynkowych dzielonej nieruchomości stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Organ uznał zarazem, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Stwierdzono, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, wobec czego przyjął go jako dowód w sprawie i na jego podstawie ustalił, że wartość nieruchomości według stanu przed podziałem wynosi [...] zł, a według stanu po podziale wynosi [...] zł. Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wykazało, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł. Zauważył również, że podział geodezyjny umożliwia właścicielowi dokonanie podziału prawnego poprzez stworzenie możliwości zbycia jej części odpowiadających wydzielonym działkom, a właściciel takiego podziału prawego dokonał, zbywając w drodze darowizny część nieruchomości stanowiącą działki nr [...], [...] i [...]. W tych okolicznościach, uznając spełnienie przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, o których mowa w art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., organ zgodnie z powołaną uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] 2004 r., stwierdził, że opłata adiacencka stanowi 30% kwoty [...] zł, o którą wzrosła wartość nieruchomości w wyniku podziału, a zatem wynosi [...] zł. W odwołaniu od decyzji organu I instancji, właściciel nieruchomości zakwestionował prawidłowość operatu szacunkowego, zarzucając rzeczoznawcy, że: w stosunku do działek o nr. [...] do [...] obniżył o jeden przedział oceny cech "dostępność komunikacyjna" i "uzbrojenie", gdyż nie uwzględnił faktu, iż istniejąca w wydzielonej drodze wewnętrznej sieć wodociągowa i kanalizacyjna, mającej wpływ na wartość nieruchomości, została wykonana przez właściciela działki nr [...], w której kosztach budowy skarżący partycypował; w stosunku do działki nr [...] rzeczoznawca nie uwzględnił faktu, że całe uzbrojenie terenu w rejonie Szczepankowa, tzn. wodociągi, kanalizacja i gazociągi, zostały wybudowane przez społeczne komitety, tj. przez samych mieszkańców, a nie przez Miasto; w stosunku do działki nr [...] stanowiącej "drogę wewnętrzną" – "[...] [zarządca drogi] nie przewiduje jej przejęcia" – nie uwzględnił, że "będzie ona drogą dojazdową nie do jednej działki, a do dziesięciu działek zlokalizowanych w jej obrębie, w związku z czym wycena jej wartości przez rzeczoznawcę [tak] jak działki [...] jest błędem – to nie jest działka pod zabudowę mieszkaniową". Przy tak sformułowanych zarzutach strona domagała się uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło w pełni ustalenia faktyczne i stanowisko prawne organu I instancji. Przedstawiło poszerzoną analizę operatu szacunkowego, w tym zwróciło uwagę na zawarte w tabelach obliczenia, wyjaśniając przy tym, że zweryfikowało te danych i uznało, że wagi każdej przyjętej przez rzeczoznawcę cechy rynkowej są prawidłowe. Wobec konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo zostały wybrane nieruchomości podobne z pobliskich rejonów i z miasta [...] – na podstawie ich przeznaczenia w aktach planistycznych, a metodologia wyceny jest podobna do stosowanej przez biegłych w podobnych sprawach. W odniesieniu do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że przepisy prawa nie nakazują rzeczoznawcy uwzględnienia nakładów poniesionych przez właścicieli nieruchomości na budowę infrastruktury, gdyż przedmiotem wyceny jest rzeczywista wartość nieruchomości. W odniesieniu do oszacowania wartości działki nr [...] organ podniósł, że trafnie rzeczoznawca powołał się na § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny, zgodnie z którym w przypadku braku transakcji porównywalnych wycenia się taką działkę odnosząc ją do wartości gruntów, z których wydzielono działki. Kolegium stwierdziło, że z całą pewnością wartość tej działki nie spadła po podziale, a zatem wycena i w tej części jest prawidłowa. W skardze na decyzję Kolegium właściciel nieruchomości zarzucił, że: 1. zarówno w osnowie decyzji, jak i w uzasadnieniu Kolegium odnosi się do decyzji "nr [...]", podczas gdy "właściwy nr decyzji, od której (...) [wniósł] odwołanie to [...]"; 2. naruszony został art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania W uzasadnieniu stwierdził, że utrzymana w mocy przez Kolegium decyzja nie jest związana z jego nieruchomością i nie jest dla skarżącego wiążąca, gdyż jest to błąd formalny, jak i merytoryczny i nie można go wytłumaczyć oczywistą omyłką pisarską, gdyż jest to po prostu brak należytej staranności, co czyni taką decyzję nieważną z mocy prawa. Podkreślił, że właściwym oznaczeniem decyzji z dnia [...] 2014 r., od której wniósł odwołanie, to "[...]". Ponadto uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponownie (wcześniej zarzuty takie sformował w odwołaniu) podniósł zarzut nieuwzględnienia, że wykonane na koszt właściciela uzbrojenie nieruchomości podniosło jej wartość w znacznie większym stopniu niż sam podział nieruchomości, zatem wycena powinna zostać skorygowana o wartość tych nakładów. Analogicznie jak w odwołaniu kwestionował również wycen działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną, która zawsze będzie drogą komunikacyjną i nie będzie miała cech działki budowlanej, wobec czego oszacowanie wartości tej działki w taki sam sposób jak wycena pozostałych gruntów, z których została wydzielona, jest niezasadna. Zarzucił również, że Kolegium oparło swoje rozstrzygniecie na dowodzie rozpatrzonym przez organ I instancji na posiedzeniu niejawnym, przez co nie dało zainteresowanym szansy na wniesienie uwag w toku postępowania. Po wniesieniu skargi Kolegium postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 113 § 1 i art. 123 k.p.a., sprostowało decyzję własną z dnia 28 listopada 2014 r. w ten sposób, że na stronie pierwszej w zdaniu pierwszym w miejsce błędnie wpisanej "sygnatury" decyzji Dyrektora Zarządu - "[...] wpisało "[...]" [podkreśl. własne]. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi organ stwierdził, że dobór nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego był prawidłowy i aktualny w dniu wydania decyzji, a nieruchomości spełniały kryterium podobieństwa, zaś strona w toku postępowania nie zwróciła się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu ewentualnego wykazania nierzetelności operatu. Zarazem organ odwoławczy podniósł, że skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu, a do dnia wydania decyzji nie informował organu, że złożył stosowny wniosek o poddanie operatu ocenie stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych. Do odpowiedzi na skargę Kolegium dołączyło datowaną na 26 listopada 2014 r. klauzulę aktualności operatu szacunkowego, która została dołączona do akt administracyjnych. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. skarżący podtrzymał skargę i dodatkowo podniósł, że jego zdaniem żądanie opłaty się przedawniło, gdyż okres 3-letni minął w tej sprawie w dniu 1 grudnia 2014 r., a decyzja Kolegium wskazywała "inny numer decyzji [...] i postanowienie o sprostowaniu tej decyzji SKO wydało [...] grudnia 2014 r.". Ponadto podniósł, ż " decyzji SKO jest dużo błędów, np. podaje ona, że odwołanie wniósł mój pełnomocnik, a ja odwołanie wniosłem osobiście". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga jest zasadna, jakkolwiek podniesiona w niej argumentacja tylko w części zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się – jak to wynika z przepisów ustrojowych oraz przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) – do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotowa sprawa dotyczy sporu o zasadność obciążenia skarżącego opłatą adiacencką z tytułu podziału nieruchomości, który został dokonany na jego wniosek. Wyjaśnić należy, że instytucja opłat adiacenckich jest nie tyle instrumentem fiskalnym, ale jest to mechanizm redystrybucji dóbr i kontroli urbanizacji. Absorbowanie szczególnych korzyści przez właścicieli nieruchomości (inwestorów) uzyskanych poprzez publicznoprawne działania i zezwolenie na tworzenie nowych terenów budowlanych, uzasadnia wprowadzenie na te podmioty określonych mechanizmów uznawanych za obowiązki partycypacyjne, wynikające z istoty samego prawa własności. Partycypowanie właścicieli nieruchomości w kosztach omawianych działań podmiotów publicznych realizuje normy konstytucyjne, w szczególności zasadę sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Z przewołanych wyżej przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że ostateczną od dnia 1 grudnia 2011 r. decyzją Dyrektora Zarządu z dnia [...] 2011 r. ([...]), na wniosek J. F., został zatwierdzony podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 9 150 m² na działki kolejno nr: [...] o pow. 2 600 m², od [...] do [...] - o pow. 1 151 m², [...] o pow. 1 638 m² oraz [...] o pow. 308 m². Spełniona została tym samym pierwsza przesłanka określona w art. 98a ust. 1 u.g.n., uzasadniająca ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zarazem decyzje organów obydwu instancji zostały wydane przed upływem trzyletniego terminu, o jakim mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., w tym też zakresie zarzut podniesiony przez skarżącego podczas rozprawy okazał się chybiony. Ponadto w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej umożliwiające określenie jej wysokości (uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2004 r.). Zasadnicze wątpliwości w sprawie budzi jednakże prawidłowość stwierdzenia ostatniej przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, jaką jest faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W tym miejscu należy podkreślić, że przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia rzeczoznawcy (podmiotowi o randze biegłego) pełnej swobody co do sposobu wyceny dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka czy też działki, lecz nieruchomość jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, który stanowi nieruchomość gruntową. Tak też, jako całość, winien być on oceniany przy szacowaniu wartości nieruchomości, w tym pod względem poszczególnych cech charakterystycznych w procesie poszukiwania nieruchomości podobnych służących wycenie nieruchomości. Operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi rodzaj dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ponadto ocena ta winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania, skoro przeprowadzana jest z uwzględnieniem wskazań wiedzy, bowiem opinia rzeczoznawcy ma pomóc organowi w rozstrzygnięciu danej kwestii, a nie stanowić sama w sobie to rozstrzygnięcie. Innymi słowy, ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi jedynie dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wyłączną kompetencją organu jest ocena zasadności wypłaty odszkodowania oraz ustalenia jej wysokości. To również organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. W konsekwencji ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii dotyczących wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, to może, a nawet powinna, obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2342/12, LEX nr 1480869). Ustosunkowując się - przez przejściem do zasadniczej części rozważań i oceny prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia - do argumentów podniesionych w skardze, Sąd stwierdza, że całkowicie niezasadny jest zarzut, jakoby Kolegium rozstrzygnęło o utrzymaniu w mocy innej decyzji niż ta, od której odwołanie wniósł skarżący. Z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że Kolegium w wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu z dnia [...] 2014 r. znak [...], właśnie tę decyzję utrzymało w mocy w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] listopada 2014 r. Wprawdzie w części kompozycyjnej (rubrum) decyzji Kolegium podało błędny znak decyzji (określony jako numer) - "[...]",podczas gdy prawidłowe oznaczenie to "[...]", jednak nie ma żadnej wątpliwości, jaką sprawę rozpatrzyło Kolegium, co wynika z uzasadnienia decyzji i akt sprawy. Ponadto Kolegium zasadnie na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., sprostowało sygnalizowany przez skarżącego błąd, wydając w tym przedmiocie odpowiednie postanowienie w dniu [...] grudnia 2014 r. Również omyłkowe, najprawdopodobniej w wyniku posłużenia się elektroniczną matrycą (wzorem formalnym) decyzji, stwierdzenie w części historycznej uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "odwołanie złożył pełnomocnik Strony", nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji Kolegium, skoro organ ten prawidłowo określił zarzuty, jakie zostały podniesione w odwołaniu skarżącego i do tych zarzutów odnosił się w swoim uzasadnieniu. Również zarzut procedowania w sprawie przez Kolegium na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego - dowodu "przedstawionego przez organ I instancji na posiedzeniu niejawnym" jest całkowicie bezpodstawny. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Przepis art. 89 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Zarazem organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). W niniejszej sprawie organ I instancji z własnej inicjatywy postanowił o przeprowadzeniu rozprawy, właśnie w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów, o czym zawiadomił skarżącego w piśmie z dnia 21 października 2013 r. (doręczonym w dniu 23 października 2013 r.), w którym nie tylko z odpowiednim wyprzedzeniem wyznaczył termin rozprawy z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, jak i zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się wcześniej ze zgromadzonym materiałem procesowym. Skarżący zaś, mimo zapewnienia mu gwarancji procesowych na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., z tej możliwości nie skorzystał, bowiem przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie zapoznał się z materiałem procesowym ani nie wziął udziału w rozprawie, która odbyła się w dniu [...] listopada 2013 r., na której obecny był autor operatu szacunkowego. Dodać należy, że przepis art. 94 § 1 k.p.a. stanowi, że nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez Kolegium, które przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwiło stronie zapoznania się z materiałem procesowym, niemniej jednak nie stanowiło to w tym przypadku naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w odwołaniu kwestionował ustalenia operatu szacunkowego, co wskazuje na to, że znana była mu jego treść, chociażby pośrednio z uzasadnienia organu I instancji, ale nie podważał aktualności operatu - formalnej dopuszczalności jego wykorzystania w postępowaniu administracyjnym; nie uczynił tego również w skardze. Wobec tego fakt, że aktualność operatu szacunkowego została następnie w toku postępowania odwoławczego potwierdzona w dniu [...] listopada 2014 r. przez autora operatu, o czym skarżący nie został zawiadomiony, nie rzutuje na ocenę samego rozstrzygnięcia Kolegium w przedmiocie opłaty adiacenckiej, skoro sam operat nie był uzupełniany ani korygowany po wniesieniu odwołania, jak również nie zostały zgromadzone żadne inne dowody i materiały poza stanowiskiem organu I instancji względem wniesionego odwołania wyrażonym w skierowanym do Kolegium wraz z aktami sprawy piśmie przewodnim z dnia 29 stycznia 2014 r. (do wiadomości skarżącego); pismo to nie zawierało informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba też mieć na uwadze, że ewentualny narzut braku zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warto dodać, ze sam skarżący również nie sygnalizował tego rodzaju naruszania. Zasadny okazał się natomiast – jakkolwiek zasadniczo z innych powodów niż podniesione w uzasadnieniu skargi – zarzut dotyczący naruszenia przez organy przepisów art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., związany z przeprowadzonym dowodem z operatu szacunkowego, na podstawie którego został stwierdzony faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości. Jak wynika z analizy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, organy administracji publicznej dokonały oceny przedłożonego operatu szacunkowego uznając, że został on sporządzony na podstawie przepisów prawa i mógł stanowić dowód wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu dokonana ocena jest jednak wadliwa, zaś przedłożony operat jest obarczony dyskwalifikującymi go wadami. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 pkt 6a u.g.n. przez określanie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 9 150 m² - przed podziałem zapisana w księdze wieczystej nr [...], a ustaleniu podlegało, czy wartość tego gruntu wzrosła wskutek zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] na działki kolejno nr: [...] o pow. 2 600 m², od [...] do [...] - o pow. 1 151 m², [...] o pow. 1 638 m² oraz [...] o pow. 308 m². Co warte podkreślenia, nadanie nowo powstałym działkom odrębnych numerów geodezyjnych, a także późniejsze wyodrębnienie prawne w odrębnych księgach wieczystych działek nr: [...] (KW nr [...]) i [...] (KW nr [...]) – w wyniku darowizny na rzecz członków najbliższej rodziny skarżącego – nie mogło mieć znaczenia dla sposobu wyceny nieruchomości, której dotyczył podział. Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Natomiast przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów ustawy wykluczył bowiem sam ustawodawca, formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być wyłącznie (cała) nieruchomość uprzednio zapisana w księdze wieczystej nr [...] jako działka nr [...] o pow. 9 150 m². Równocześnie wyjaśnić należy, że – jak na to trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1110/12 (orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, przywołane m.in. w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 478/13) – przepisy prawa nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do tego, by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości działek geodezyjnych powstałych wskutek podziału nieruchomości. Jak podkreślono w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku, wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości objętej podziałem nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. Jak już wspomniano, istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (por. uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 8/00, ONSA 2001/1/15). Z istoty opłaty adiacenckiej i celów, jakim służy jej ustalanie, nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest bowiem taka nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Punktem odniesienia zatem każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka stanowiąca jej część. W rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen, jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w myśl którego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki, nawet jeżeli w wyniku podziału zostały również wyodrębnione prawnie. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie wyceny – metodzie porównywania parami – porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Tym samym, ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Gdyby było to wolą ustawodawcy, zostałoby jasno wyartykułowane w przepisach prawa. Tymczasem ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w ramach metody porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca, przeprowadzając wycenę nieruchomości po podziale, faktycznie dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych wyodrębnionych geodezyjnie (w przypadku niektórych z tych działek - także prawnie) działek, a nie – jak tego wymaga przepis prawa – do całej wycenianej nieruchomości sprzed podziału. W konsekwencji jeszcze raz należy podkreślić, że nieruchomością podlegającą wycenie powinna być w obu przypadkach (przed i po podziale geodezyjnym) nieruchomość o powierzchni odpowiadającej działce nr [...] o pow. 9 150 m² - przed podziałem zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Tymczasem, dokonując wyceny tej nieruchomości po podziale, po pierwsze zastosowano niedopuszczaną metodę odrębnego oszacowania każdej z powstałych działek w wyniku podziału, gdyż szacunek dotyczył wartości poszczególnych działek nr od [...] do [...], co spowodowało następnie proste zsumowanie wartości wszystkich tych działek dla ustalenia wzrostu wartości całej nieruchomości objętej podziałem. Po drugie, do porównania wartości nieruchomości po podziale przyjęto działki o powierzchni odpowiadającej w przybliżeniu powierzchni każdej z wycenianych działek (z wyjątkiem zastosowanym dla działki nr [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną) – były to dwie grupy gruntów: dla działek nr [...] i [...] grunty o pow. z przedziału 1 600-2 800 m², a dla działek nr [...]-[...] grunty o pow. z przedziału 1 000-1 300 m². Wybierając spośród przyjętych do porównania transakcji odpowiednio nieruchomości o najniższej i najwyższej cenie transakcyjnej, tym samym rzeczoznawca przyjął dla potrzeb wyceny nieruchomości różniące się w sposób zasadniczy powierzchnią od nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, którą stanowi grunt o pow. 9 150 m². Konsekwentnie też organy obydwu instancji przyjęły tego rodzaju zsumowanie wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] dla potrzeb ustalenia wzrostu wartości tej nieruchomości. Zatem niewątpliwie to zestawienie wartości poszczególnych działek, następnie zsumowanych, stanowiło sposób, w jaki ustalono wartość całej nieruchomości po podziale, a następnie obliczono wysokość opłaty adiacenckiej. Tymczasem w zawartej w operacie analizie rynku nieruchomości rzeczoznawca wyraźnie wskazał na różnice w cenach nieruchomości o pow. 250-750 m² (ceny powyżej 400 zł/m²), nieruchomości o pow. 750-1 000 m² (ceny poniżej 400 zł/m²), a następnie dla gruntów o pow. 2 000-5 000 m² (ceny odpowiadające ok. 50% cen najwyższych) - względem gruntów o większych powierzchniach, w przypadku których ceny utrzymują się na w miarę stabilnym poziomie poniżej 200 zł/ m², przy czym średnie ceny gruntów o pow. 6 000-15 000 m² nie wykazują dużych różnic cenowych. Skoro przedmiotem oszacowania wartości powinien być cały grunt objęty podziałem geodezyjnym - działka o pow. 9 150 m², to należało na rynku lokalnym (na terenie gminy lub powiatu) poszukiwać podobnych do niego większych nieruchomości gruntowych (z przeprowadzonym podziałem geodezyjnym) niż przyjęte przez rzeczoznawcę dwie grupy nieruchomości: o pow. 1 600-2 800 m² i 1 000-1 300 m². Sąd podkreśla, że analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. sformułowanych zasad wyceny w dziale IV ustawy zatytułowanym "Wycena nieruchomości", jak i samo pojęcie "wyceny nieruchomości" zdefiniowane w dziale I "Przepisy ogólne" tej ustawy, wskazuje na to, że prawodawca nie przewidział rozwiązania, które zakładałoby określenie wartości nieruchomości na podstawie danych dotyczących nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych (nawet następnie wyodrębnionych prawie), które powstały na skutek podziału nieruchomości objętej podziałem geodezyjnym i oszacowaniem. Wniosków takich nie sposób również wyprowadzić z brzmienia przepisów działu I ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotne jest bowiem to, czy sam podział geodezyjny spowodował wzrost wartości całej nieruchomości objętej podziałem, a nie dalsze konsekwencje w postaci prawnego wyodrębnienia poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Stąd też uznać należało, że operat w przedmiotowej sprawie został sporządzony z naruszeniem art. 4 pkt 16 oraz art. 98a ust. 1 u.g.n. i jako taki nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. W konsekwencji, skoro przydatność operatu sporządzonego w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym została przez skarżącego skutecznie podważona, odnoszenie się do poszczególnych zarzutów skargi dotyczących stanu zagospodarowania nieruchomości objętej podziałem czy poczynionych nakładów na infrastrukturę (uzbrojenie, dostępność mediów), jak również charakteru działki nr [...] i prawidłowości oszacowania jej wartości jest bezprzedmiotowe. Niemniej jednak warto wspomnieć, że trafnie Kolegium stwierdziło, że zarzuty te nie były zasadne i nie miały wpływu na oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości, skoro przedmiotem postępowania jest ustalenie wyłącznie tego, czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, jak to wprost wynika z art. 98a ust. 1 u.g.n. Co do sposobu wyceny działki pod drogę wewnętrzną zasygnalizować jedynie należy, że skoro podważona została sama zasada oszacowania wzrostu wartości nieruchomości na podstawie wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku jej podziału, to obejmuje ona również dopuszczalność ustalenia wartości działki nr [...], zaś sposób, w jaki biegły oszacował wartość tej działki jest zaś drugorzędna. Reasumując wszystkie dotychczasowe rozważania, stwierdzić należy, że organy obydwu instancji przyjęły jako dowód w sprawie operat sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów. W szczególności, o czym była już wyżej mowa, przy sporządzaniu przedmiotowego operatu doszło do naruszenia przepisów art. 4 pkt 16 i art. 98a ust. 1 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy. Opierając zatem swoje rozstrzygnięcie na takim dowodzie, organy nie tylko naruszyły przywołane przepisy prawa materialnego, ale również przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu niewątpliwie mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przeprowadzenie podstawowego dowodu w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, jakim jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w formie operatu szacunkowego, wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżone decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zakres stwierdzonych uchybień, wiążący się z koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego – w razie kontynuowania postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej – uzasadniał zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu decyzji administracyjnych wydanych w tym postępowaniu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią rozważania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu dotyczące zasad ustalania opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Zarazem będą baczyły na to, czy zachodzi prawna dopuszczalność wydania decyzji ustalającej przedmiotową opłatę ze względu na upływ terminu 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, co nastąpiło z dniem 1 grudnia 2014 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd w punkcie III sentencji określił na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wniosek skarżącego oraz wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę skarżącą.