II SA/Po 1410/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a s k a r g ę /-/ W. Batorowicz /-/ E. Brychcy /-/ A. Łaskarzewska Prezydent Miasta decyzją nr [...] z [...]r. na podstawie art. 40 ust 1 i 3, art. 43 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 1999 nr 15 poz 139) w związku z art. 85 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2003 nr 80 poz 717) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] ark. 1, Obr. U. położonej w P. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że wniosek B. B. z [...]r. został ponownie rozpoznany z uwzględnieniem wyroku z 21 stycznia 2004r. Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek zamiejscowy w Poznaniu Sygn akt IISA/Po 2929/01, którym została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta również odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponownie rozpoznając sprawę na podstawie art. 44 ust 1 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym została wyznaczona rozprawa administracyjna. Podczas rozprawy w dniu 14.10.2004r. B. B. oświadczyła, że podtrzymuje swój wniosek z [...]r. oraz że zabudowa będzie służyła produkcji rolnej. Wnioskodawczyni w dniu [...]r. przedstawiła własne oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo rolne wspólnie z synem. Jedynym właścicielem działki nr [...] przy ulicy [...] jest B. B. Działka ta znajdowała się na obszarze obowiązującego do 31.12.2003r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonego w dniu 6.12.1994r. uchwałą nr X/58/II/94. Dla działki tej obowiązywały zapisy, z których wynikało, że jest to obszar objęty ochroną przyrodniczo- krajobrazową, przeznaczony wyłącznie pod uprawy rolne z wykluczeniem zabudowy budynkami mieszkalnymi. Obecnie na przedmiotowym obszarze nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na art. 44 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym podano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana być musi na podstawie przepisów szczególnych. Odwołano się w tym zakresie do przepisu art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r. nr 121 poz 1266). Przedmiotowa działka jest działką rolną, ponieważ tak jest określona w ewidencji gruntów i nie posiada zgody udzielonej w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych na cele nierolnicze. Dokonując analizy wniosku B. B. precyzującego przedmiot inwestycji jako budynek mieszkalny z zapleczem gospodarczym o powierzchni zabudowy łącznie [...]m2, przybliżonej kubaturze [...]m3, liczbie kondygnacji - 1 + poddasze podano, że charakterystyka wnioskowanej zabudowy nie wskazuje na zamiar lokalizacji budynków i urządzeń związanych z produkcją rolniczą. Wnioskowana przez inwestora zabudowa jest charakterystyczna dla przeciętnej zabudowy jednorodzinnej. Powyższe stało się przesłanką ustalającą, że projektowana inwestycja nie pozostaje w związku z zabudową zagrodową charakterystyczną dla zabudowy w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Dalej w uzasadnieniu podano również, że w uchwalonym przez Radę Miasta "Studium" uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta określającym zasady polityki samorządu na przyszłość, przedmiotowa działka znajduje się w granicach terenów wyłączonych z zabudowy o preferowanej funkcji "tr" – tereny żywicielskie- na obszarze zespołu przyrodniczo krajobrazowego M. Ponadto działka ta znajduje się na obszarze, dla którego opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "M.- R.- U." (uchwała nr XXVIII/203/IV/2003 z dnia 9.09.2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z koncepcją m.p.z.p. obszaru M.- R.- U. działka znajduje się w granicach terenu przewidzianego do wyłączenia z zabudowy. W projekcie tego planu uwzględniono ustalenia dotyczące obszaru doliny rzeki Warty stanowiącej ostoję przyrody europejskiej sieci [...], wskazanej w planie województwa do ochrony w formie obszaru chronionego krajobrazu. Granica obszaru przebiega w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości od wschodniej granicy działki. Wskazano również, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził zgodność z prawem projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskodawczyni. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. B. i podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 43 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym argumentowała, że wystąpiła o wydanie warunków dla budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym w związku z użytkowaniem rolnym gruntu. Według odwołującej dowodami na to, że zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej (siedliskowej) są: protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...]r., wyjaśnienia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, oraz dokumenty w tym decyzja z [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz odwołania. Według odwołującej, jeśli organ miał wątpliwości czy zabudowa jest związana z rolnym użytkowaniem gruntu winien poprosić o uzupełnienie wniosku. Podkreślono, że działka [...] jest gruntem rolnym i zabudowa zagrodowa jest zgodna z jej przeznaczeniem. Odwołująca nie zgadza się z twierdzeniem, że projektowana inwestycja wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze udzielanej w trybie ustawy z 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dalej zarzuca, że taka decyzja winna być uzgodniona przez Wojewodę, a z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wojewoda stwierdził zgodność projektu decyzji, co sprawia zdaniem odwołującej, że decyzja nie jest uzgodniona przez Wojewodę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa i art. 40, 43 i 44 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu podano, że Prezydent w zaskarżonej decyzji prawidłowo powołał się zarówno na ustawę z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz na ustawę z 23.04.2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Podano też, że projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez Wojewodę, a nadto, że projekt decyzji opracowywała osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne i że brak podstaw do uznania, iż wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu, której ważność wygasła z uwagi na upływ czasu - może stanowić podstawę prawną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako nie zgodnej z prawem. Według skarżącej nie wskazano przepisu prawa, z którym byłoby sprzeczne wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca ponowiła argumenty zawarte w odwołaniu wskazujące na okoliczność, że przedmiotowa inwestycja związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zarzuciła, że twierdzenie iż charakterystyka wnioskowanej zabudowy nie wskazuje na zamiar lokalizacji budynków związanych z produkcją rolniczą jest niezgodna z prawdą i oparta na domysłach. Odwołała się w tym względzie do zapisu §3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dalej skarżąca dowodzi, że za definicję gospodarstwa rolnego należy przyjąć definicję zawartą w art. 553 kodeksu cywilnego. Ponadto podaje, że z naruszeniem art. 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Organ w uzasadnieniu decyzji odwołuje się do "Studium", które nie jest przepisem prawa i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej ponownie rozpoznając sprawę Prezydent nie ustosunkował się do wyroku sądowego jaki w jej sprawie już zapadł. Uzupełniając skargę pismem z dnia [...]r. skarżąca zarzuciła nierówne traktowanie obywateli, polegające na odmownym załatwieniu jej wniosku i jednocześnie pozytywnym załatwieniu wniosku jej siostry, a dotyczącym sąsiedniej działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga nie ma uzasadnionych podstaw Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek skarżącej z dnia [...]r. załatwiony odmownie decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]r., a następnie utrzymany w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podlegał już kontroli sądowej, ponieważ wyrokiem z dnia [...]r. została decyzja uchylona w całości, a sprawa wróciła do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi / Dz. U. nr 153 ,poz.1270 / ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wskazanego wyroku sądu wyraźnie napisano, że na obszarze na którym położona jest przedmiotowa działka dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa. Jednakże organy obu instancji pierwszy raz rozpoznając wniosek nie ustaliły czy projektowana przez skarżącą inwestycja ma charakter wyłącznie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, czy też budownictwa zagrodowego. Przystępując do ponownego rozpoznania wniosku B. B., organ pierwszej instancji kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku poczynił ustalenia co do charakteru projektowanej inwestycji. Organ ustalił, że zamierzenie inwestycyjne nie ma nic wspólnego z zabudową zagrodową związaną z produkcją rolniczą. Jest to typowy budynek mieszkalny. W tym względzie rozumowanie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i wysnute w oparciu o całościowe twierdzenia inwestorski. Należy tutaj podać, że na rozprawie administracyjnej w dniu 14.10.2005 r. wnioskodawczyni podtrzymała swój wniosek z [...]r. We wniosku sformułowano zaś ,że wnosi o warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego z zapleczem gospodarczym , o powierzchni całkowitej [...]m 2. Inwestorka wbrew zapewnieniem złożonym na tejże rozprawie nie przedłożyła swojego numeru identyfikacyjnego producenta rolnego. Zamiast tego złożyła tylko oświadczenie ,że wspólnie z synem prowadzi gospodarstwo rolne o wskazanym numerze identyfikacyjnym. Nie ma racji skarżąca ,że jeżeli organ miał wątpliwość co do prowadzenia gospodarstwa rolnego to winien wezwać skarżącą do uzupełnienia w tym względzie dokumentów. Wyjaśnić należy ,że w tym stanie faktycznym nie może być żadnych wątpliwości co do charakteru zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wnioskodawczyni nigdy pomimo pouczeń i wskazań, że ważne jest ustalenie charakteru inwestycji nie zmieniała ani też nie sformułowała wniosku w ten sposób ,że inwestycja związana jest z zabudową siedliskową lub zagrodową i ma służyć do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Należy z całą mocą podkreślić ,że organ orzekając w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Oznacza to ,że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Porównaj Wyrok NSA z dnia 5.03.2001 IV SA 24/99 wraz z uzasadnieniem i wyrok NSA z dnia 14.05.1998 r. IV SA 1089/96 . Określona przez wnioskodawcę zabudowa stanowi podstawę wydania decyzji. W niniejszej sprawie inwestorka ani we wniosku , ani na rozprawie administracyjnej nie sformułowała ,że jej zamierzenie inwestycyjne ma polegać na zabudowie zagrodowej. Twierdzenia ,że zabudowa jest związana z produkcją rolną są gołosłowne i w istocie zmierzają do obejścia zakazu budowy budynków mieszkalnych na obszarze ,który w planach zagospodarowania województwa przewidziany jest do wyłączenia. Przy tak sformułowanym wniosku i konsekwentnie podtrzymywanym w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał ,że planowana inwestycja winna być zgodna zarówno z przepisami ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Ponieważ nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa działka jest gruntem rolnym, a inwestorka nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Zarzut naruszenia przepisu art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest więc nietrafny, a wskazana w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji podstawa prawna prawidłowa. Również argumenty zawarte w piśmie skarżącej z dnia [...]r. o nierównym traktowaniu obywatela są nie uzasadnione. Sąd uwzględnił wniosek skarżącej i w trybie art. 106 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przeprowadził dowód z przedłożonego dokumentu tj. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy dla działki sąsiedniej. Już w sentencji przywołanej decyzji podano, że inwestycja polega na budowie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym składającym się z pięciu enumeratywnie wymienionych działek. W tym miejscu należałoby odwołać się do cytowanych już wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego ,że organ związany jest treścią wniosku. Jeżeli treścią wniosku była zabudowa zagrodowa służąca do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych związanych z produkcją rolniczą – co znalazło potwierdzenie w dokumentach - to przy spełnieniu wszystkich wymogów mogła zapaść decyzja pozytywna dla wnioskodawców. Nie daje to jednak ,żadnego uprawnienia dla skarżącej do formułowania zarzutu o nierównym traktowaniu obywatela, w przypadku, gdy sytuacja prawna skarżącej jest diametralnie inna. Skarżąca na rozprawie przed sądem administracyjnym oświadczyła ,że "obecnie jest emerytką i jej marzeniem jest aby w okresie letnim spędzać tam trochę czasu". Powyższe w sposób dobitny potwierdza ,dokonanie prawidłowych ustaleń przez organ pierwszej instancji podczas ponownego rozpoznawania sprawy jak również wskazuje ,że w sposób wyczerpujący oraz zgodnie ze wskazaniami wyroku został uzupełniony materiał dowodowy. Jak wyżej wskazano zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w związku z produkcją rolniczą dlatego też nie ma racji skarżąca twierdząc ,że decyzja narusza § 3 pkt8 Rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Zawarta w tym przepisie definicja budynku gospodarczego , a w pkt. 3 zabudowy zagrodowej została w sposób prawidłowo zinterpretowana w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji przez ustalenie ,że wniosek nie dotyczy zabudowy zagrodowej, a budynek gospodarczy charakterystyczny jest dla przeciętnej zabudowy jednorodzinnej o pow. zabu. max. 40 m 2. Zarzut skarżącej, że zaskarżona decyzja narusza art. 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest także nietrafny. Należy wyjaśnić ,że podstawą odmownej decyzji nie były zapisy Studium ale ustalenie ,że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych ,a inwestorka nie dysponuje decyzją o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze. Jedynie w celach informacyjnych zostało podane w uzasadnieniu decyzji Prezydenta ,że zostało opracowane Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania , z którego wynika ,że przedmiotowa działka znajduje się na terenach wyłączonych z zabudowy, na terenie obszaru przyrodniczo – krajobrazowego "M.". W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji prawidłowo wskazano ,że to projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy został pozytywnie uzgodniony postanowieniem Wojewody z dnia [...]r. co znajduje swoją podstawę prawną w art. 44 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Również żadnego znaczenia prawnego nie ma przedkładana przez B. B. wcześniejsza decyzja ustalająca warunki w sytuacji w sytuacji gdy roczny termin jej obowiązywania minął w dniu [...] r. Powyższe rozważania uzasadniają przyjęcie stanowiska ,że ponownie rozpoznając wniosek B. B. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wykonane wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu, w toku ponownego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć jakikolwiek wpływ na wynik , wobec czego skarga jako nie uzasadniona na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu. W. Batorowicz /-/E. Brychcy /-/A. Łaskarzewska Brak podpisu sędziego spowodowany jest jego nieobecnością /-/ A. Łaskarzewska