II SA/Po 1416/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi P.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; oddala skargę. /-/W.Batorowicz /-/E.Brychcy /-/B.Drzazga II SA/Po 1416/05 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nakazał P. L. rozbiórkę niedokończonego budynku magazynowego na nieruchomości przy ul. [...] w P. zlokalizowanego przy granicy z działką oznaczoną nr [...]. Decyzja zapadła w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust 7 ustawy z dnia 7.VII.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 Nr 207 poz. 2016 z późn.zm.). Postępowanie toczyło się od roku [...] w związku z wnioskiem C.T., który kwestionował legalność budowy opisanego wyżej budynku magazynowego usytuowanego w granicy z będącą jego własnością działką nr [...]. W sprawie zapadło kilka decyzji organów nadzoru budowlanego oraz dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II SA/Po 1881/00 i II SA/Po 2896/00. Nadto decyzją Wojewody z dnia [...]r. stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego z [...]r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania i adaptację pięciu boksów garażowych i budynku gospodarczego na warsztat elektromechaniczny w zakresie produkcji sprzętu elektrycznego przy ul. [...] w P. Zebrany w sprawie materiał dowodowy doprowadził organ nadzoru budowlanego I instancji do ustalenia, że pozwolenie z dnia [...]r. na "zmianę sposobu użytkowania i adaptację pięciu boksów garażowych i budynku gospodarczego na warsztat elektromechaniczny w zakresie produkcji sprzętu elektrycznego przy ul. [...] w P.", której nieważność stwierdził Wojewoda, obejmowało również budynek magazynowy. Zatem, zdaniem organu, mimo stwierdzenia nieważności pozwolenia z [...]r. dawało ono inwestorowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w zakresie projektu budowlanego jakim legitymował się inwestor, które to prawo stracił dopiero w dacie kiedy decyzja Wojewody stała się ostateczna. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która później okazała się wadliwa nie mogą być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego tj. nie mogą być uznane za wykonane bez pozwolenia na budowę. Zaistniał więc stan faktyczny inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego i zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Dalsze ustalenia, w tym oględziny, pozwoliły organowi na przyjęcie, że przedmiotowy budynek magazynowy narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane i nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż jego rozbiórka. Organ I instancji dokonał nadto analizy stanu faktycznego i wykluczył możliwość przyjęcia za prawdziwe twierdzenie C.T., iż obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył C.T. i domagał się jej zmiany w części dotyczącej zastosowania podstawy prawnej tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesione zostało, że organ błędnie uznał, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania z dnia [...]r., przy uwzględnieniu zakresu projektu było w istocie pozwoleniem na budowę. Odwołujący wskazał, że figurujący w aktach projekt nie jest załącznikiem do wydanego pozwolenia. Podobnie jak we wcześniejszych pismach podniesiono w odwołaniu, że projektowany budynek został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, co wyklucza zastosowanie powołanych przez organ przepisów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego rozbiórkę niedokończonego budynku magazynowego na nieruchomości przy ul. [...] w P., zlokalizowanego przy granicy z działką nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego orzekanie na podstawie art. 51 dopuszczalne jest w przypadku wykonywania robót spełniających dyspozycje art. 50 ust. 1, a tego organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie wykazał. Z ustaleń organu II instancji wynikało, że w oparciu o postanowienie z [...]r. znak [...] wydana została decyzja z [...]r. zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na warsztat elektromechaniczny. Użyte w decyzjach określenie "istniejącego budynku gospodarczego" odnosiło się do warsztatu ślusarskiego + wiata objętego inwentaryzacją w tym rysunkami i mapą. P. L. pismem z dnia [...]r. skierowanym do Urzędu Dzielnicowego poprosił o zmianę sposobu użytkowania 5-ciu boksów metalowych. Mimo to załączona dokumentacja techniczna objęła swym zakresem nie tylko kontenery, ale i budynek gospodarczy. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...]r. zaopiniował pozytywnie adaptację dotyczącą 5-ciu boksów garażowych na postawienie warsztatu elektromechanicznego. Na oryginale mapy zasadniczej ze stanem aktualnym na dzień [...]r. uwidoczniono zakład ślusarski na działce Nr [...] oraz obiekt gospodarczy usytuowany w pobliżu działki [...] o wymiarach 4,5 m x 3 m. Zatem wydana decyzja z dnia [...]r. wykroczyła poza opinię Inspektora Sanitarnego na którą się powołuje i zezwoliła na zmianę sposobu użytkowania nie tylko 5-ciu boksów garażowych, ale też budynku gospodarczego. Z załączonego przez inwestora opisu technicznego wynikało, że tym obiektem gospodarczym był warsztat ślusarski w stosunku, do którego udzielono już zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania decyzją z [...]r. Mając na uwadze mapę zasadniczą z dnia [...]r. organ stwierdził, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania dotyczyć musiało obiektu, który powstał po dniu [...]r., na budowę którego pozwolenia nie ma. Wprawdzie decyzja z dnia [...]r. została z obrotu prawnego wyeliminowana jednak przesłanką jej kasacji winien być również fakt udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, którego nie było, bądź też był, jednak nie został usytuowany z zachowaniem wymogów prawa. Obiekt zwany magazynem usytuowany na działce Nr [...] przy granicy z działką nr geod. [...] jest samowolną budowlą nie objętą żadnym pozwoleniem mimo, że w aktach znajduje się jego dokumentacja projektowa. Organ podkreślił, że wydając decyzję uwzględnił wytyczne objęte wyrokiem NSA z dnia 06.02.2002r. sygn. akt II SA/Po 1881, które w pierwszym rzędzie nakazywały rozważenie czy w sprawie zachodziła sytuacja z art. 48 prawa budowlanego tj. czy roboty budowlane prowadzono bez jakichkolwiek pozwoleń. W pozostałej części dotyczącej § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.06.2002r. (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji organ odwoławczy ocenił pozytywnie, co w konsekwencji wpłynęło na orzeczenie rozbiórki opisanego budynku magazynowego na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. złożył P. L. domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego organ II instancji dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy sprzecznego z materiałem dowodowym zebranym przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Brak było, zdaniem skarżącego, dowodu na to, że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania dotyczyć musiało obiektu, który powstał po dniu [...]r. na którego budowę nie ma pozwolenia. Skarżący wskazywał, iż w aktach sprawy znajduje się dokumentacja projektowa budynku co jego zdaniem wyklucza przyjęcie samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na uzasadnienie swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zasadniczy zarzut podniesiony w skardze sprowadza się do tego, że skarżący powołując się na bliżej nieokreślone orzecznictwo sądowe twierdzi, że nie może być uznane za samowolę budowlaną wybudowanie obiektu budowlanego w sytuacji, gdy inwestor dysponował decyzją o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu a po realizacji inwestycji decyzja o zmianie sposobu użytkowania obiektu została wyeliminowana z obrotu poprzez stwierdzenie jej nieważności. Pogląd skarżącego, wyrażony również przez organ I instancji jest błędny. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd zgodnie, z którym nie stanowi samowoli budowlanej realizacja inwestycji w oparciu o decyzję, która następnie zostaje wyeliminowana z obrotu w szczególności przez stwierdzenie nieważności (m.in. wyrok NSA z dnia 18.06.1998 sygn. IV SA/399/96, OSP 2000/4/60 z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego). Pogląd taki sformułowany był jednak w okolicznościach faktycznych, gdy decyzją na podstawie, której rozpoczęto roboty budowlane, było pozwolenie na budowę. Tylko bowiem na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę można rozpocząć roboty budowlane – art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Poglądu tego nie da się w żaden sposób odnieść do sytuacji, w której roboty budowlane prowadzone są bez pozwolenia, zmierzają do realizacji inwestycji nawet wymienionej w innego rodzaju decyzji w szczególności pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu. W sprawie niniejszej skarżący pogląd swój łączy z treścią dwóch decyzji z [...]r. o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu i twierdzi, że obie te decyzje dotyczyły obiektu nazywanego obecnie magazynem, co do którego organy obu instancji wydały na różnych podstawach prawnych nakazy rozbiórki. Zaznaczyć należy, że art. 44 i 45 ustawy z dnia 24.X.1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), obowiązującej w dniu wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania obejmowały taki zakres zmian sposobu użytkowania, że wydana w zgodzie z tymi przepisami decyzja nie mogła stanowić należytej podstawy prawnej wzniesienia nowego, samowolnego obiektu. Dopuszczalne roboty budowlane mogłyby polegać na przeróbkach pomieszczeń. Organy obu instancji trafnie wyłączyły możliwość traktowania zapadłych w [...]r. decyzji wbrew ich dosłownej treści, jako obejmujących również pozwolenie na budowę nowego obiektu, Sam skarżący twierdzi, że decyzje zwłaszcza druga z nich odnosiły się do istniejącego obiektu, który ostatecznie musiał stać się obiektem magazynowym skutkiem zmiany sposobu użytkowania a nie wzniesienia, po wydaniu tych decyzji. W tych okolicznościach zasadniczą dla rozstrzygnięcia kwestią było to czy prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że budynek magazynowy nie istniał w chwili wydawania decyzji o zmianie sposobu użytkowania to ustalenie nie budziło wątpliwości Sądu. Organ odwoławczy trafnie powołał materiał dowodowy w postaci map przedkładanych w różnych okolicznościach, z których wyprowadził wniosek, że budynek taki nie istniał w chwili wydawania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania. Wobec tego ustalenia, nie można przyjąć by decyzje o zmianie sposobu użytkowania odnosiły się do spornego obiektu. Najistotniejsze znaczenie w sprawie ma jednak okoliczność, że inwestor nie był w stanie wylegitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę. Nawet w skardze powołuje się na dokumentację projektową, nie twierdzi natomiast by wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie przybliża cech pozwalających ewentualnie odtworzyć datę lub okoliczności jej wydania. W tej sytuacji przyjąć należy, że sporny obiekt – budynek magazynowy na nieruchomości przy ul. [...] w P., wzniesiono bez pozwolenia na budowę. Obiekt taki z natury swej jest na tyle samodzielny i odrębny od pozostałej zabudowy – boksów garażowych, że nie zachodzi potrzeba badania czy wzniesienie tego obiektu stanowiło odstępstwo od warunków lub ustaleń określonych dla istniejących budynków. Brak też podstaw do przyjęcia by zachodził którykolwiek z innych przypadków wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. Spełnione natomiast zostały przesłanki z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r, Organ odwoławczy prawidłowo również wymienił okoliczności bezsporne i udokumentowane dotyczące usytuowania obiektu, które wyłączały zastosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. wobec treści pkt 2 tego przepisu. W tych warunkach należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. (Dz.U. z 2002 Nr 153 poz. 1270 ze zm.). /-/W.Batorowicz /-/E.Brychcy /-/B.Drzazga hp