II SA/Po 1420/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.ref.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2004 r. sprawy ze skargi R.K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; o d d a l a s k a r g ę /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska Wójt Gminy O. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej "na budowie budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi i małą architekturą w miejscowości G. gmina O. na działce nr ewid. gruntu [...] i małą architekturą na działce letniskowej o nr ewid. gruntu [...]" przyjmując, iż zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy O. uchwalonego przez Radę Gminy w O. uchwałą Nr XII/48/90 z dnia 25 kwietnia 1990 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Konińskiego Nr 15 z dnia 25 maja 1990 r., poz. 298. Określając w uzasadnieniu tej decyzji warunki wynikające z przepisów szczególnych organ orzekający stwierdził, że: – działka znajduje się w strefie obszaru chronionego Powidzkiego Parku Krajobrazowego, na którym zakazuje się przeznaczenia gruntów pod zabudowę na terenie obszarów krajobrazu chronionego w pasie przybrzeżnym jeziora o szerokości mniejszej niż 100 m, – działka nr [...] "nabyła prawo na przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe" na podstawie decyzji wydanej przez Urząd Rejonowy w S. z dnia [...] listopada 1997 r. Następnie Wójt Gminy O. pismem z dnia [...] stycznia 2002 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności własnej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. sprzecznej z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O. W planie tym teren położenia działek nr [...] i nr [...] oznaczony jest jako 9UTL, czyli obszar budownictwa letniskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2002 r. wydaną na podstawie art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kpa stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2001 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, małą architekturą i ogrodzeniem na działce nr [...] położonej w G. gmina O. W uzasadnieniu ustalono, że przedmiotowa działka leży w całości na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 9UTL, a ustalenia dla tego terenu są następujące: "Obszar budownictwa letniskowego - od strony północnej zlokalizowany jest ośrodek wypoczynkowy PGR [...]. Obszar ten obejmuje tereny budownictwa letniskowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Pas przybrzeżny winien być ogólnodostępny. Dokładne rozdysponowanie terenu winno nastąpić w oparciu o szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego". Symbol 9UTL na mapie, będącej załącznikiem do planu, oznaczony jest kolorem jasnobrązowym w obwódce czerwonej. Obszar objęty symbolem 9UTL jest pasem terenu o szerokości około 150 m zlokalizowanym pomiędzy linią brzegową jeziora, a drogą. Zatem wszystkie działki na szerokości tego pasa - pomiędzy drogą, a jeziorem są przeznaczone pod zabudowę letniskową, zachowując pas ochronny wokół jeziora. Zatem w ocenie Kolegium, inna niż letniskowa zabudowa - w tym również mieszkalna - jest niezgodna z ustaleniami planu. Ustalenie warunków dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na terenie zabudowy letniskowej jest rażącym naruszeniem przepisów, bowiem chociaż budynek letniskowy spełnia w ograniczonym zakresie funkcję mieszkalną, nie przesądza to o jego charakterze, ponieważ jego podstawową funkcją w świetle obowiązującego planu jest funkcja rekreacyjna. Z przeznaczeniem w miejscowym planie terenów budownictwa mieszkaniowego wiąże się konieczność zapewnienia całej infrastruktury technicznej związanej z zabudową mieszkaniową, tzn. wyznaczenie terenów usług, handlu, oświaty, zdrowia, kultury i innych obiektów i mediów zapewniających pełne i właściwe funkcjonowanie zabudowy mieszkaniowej. Zabudowie mieszkaniowej, do prawidłowego i pełnego pełnienia planowanej funkcji, towarzyszą inne rodzaje obiektów niż w zabudowie letniskowej. Zatem nie można uznać, iż budynek mieszkalny zlokalizowany na terenie zabudowy letniskowej będzie mógł być właściwie wykorzystany i pełnić funkcję zgodną z jego nazwą. Inwestorom znana jest sprzeczność funkcji mieszkalnej na terenie zabudowy letniskowej. Świadczy o tym fakt złożenia do Zarządu Gminy O. wniosku o dokonanie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, polegającej na przeznaczeniu ich nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe. J.K. i R.K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sprzeciwili się uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. Decyzja ta nie narusza też "w sposób rażący interesu społecznego przy uwzględnieniu faktu, iż w bezpośrednim otoczeniu przedmiotowej działki znajdują się budynki mieszkalne wraz z terenem, w tym o funkcji i przeznaczeniu również rekreacyjnym oraz szkoła, poczta, ośrodek zdrowia, kościół i usługi". Poza tym na działce nr [...] znajduje się już część budynku mieszkalnego wybudowana zgodnie z prawem, w tym pozwoleniem na budowę wydanym przez Urząd Rejonowy w S. w 1997 r. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez R.K. i J.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2002 r. W uzasadnieniu podkreślono, że warunki zabudowy i zagospodarowania ustalone dla działki nr [...] są niezgodne i sprzeczne z ustaleniami wynikającymi z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka ta leży na pasie terenu przeznaczonym w planie pod budownictwo letniskowe wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Nie jest to więc teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Odnosząc się do zarzutu, iż na sąsiedniej działce powstał dom mieszkalny Kolegium wyjaśniło, że w niniejszym postępowaniu - prowadzonym w trybie nadzwyczajnym - ocenia się zgodność z prawem konkretnej decyzji dotyczącej działki nr [...], a nie decyzji wydanych w odniesieniu do sąsiedniej działki. "Nawet jeśli decyzje dotyczące inwestycji na działkach sąsiednich zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, to nie oznacza, że niniejsza decyzja też ma być wydana nieprawidłowo". Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego - błędną wykładnię ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych, polegającą na nieuwzględnieniu "obowiązującej od 1999 r. nowelizacji w/w przepisów prawa przez błędne przyjęcie, że na działce rekreacyjnej, a przekształconej w 1997 r. decyzją administracyjną Urzędu Rejonowego w S. na zabudowę budynkiem mieszkalnym i urządzeniami technicznymi nie można budować domu mieszkalnego, który miałby służyć funkcji mieszkalnej i rekreacyjnej, pomimo 2-krotnego pozytywnego zaopiniowania decyzji wydanej przez Wójta o warunkach zabudowy i wykonanych, zgodnie z tą decyzją, projektów zagospodarowania działki nr [...] wydanych przez Zespół Parków Krajobrazowych w P.". Zdaniem skarżących przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1990 r. określone jako letniskowe oznacza, że teren został w 1990 r. przeznaczony do wypoczynku głównie w okresie letnim. Funkcją tego terenu jest funkcja rekreacyjna. Nie można wypoczywać i korzystać z rekreacji bez możliwości przebywania na tym terenie w celu mieszkania. Dlatego słusznie Wójt Gminy O. w objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określił, że mieszkać można w budynku mieszkalnym, od użytkowania którego, w związku z zachowaniem funkcji mieszkalno-rekreacyjnej do Gminy płaci się podatki wyższe niż od innego przeznaczenia terenów. W ocenie skarżących "działka nr [...] może być zabudowana domem mieszkalnym, jeżeli przeznaczenie tego domu jak i jego funkcja są rekreacyjne, czyli wypoczynkowe, a więc również zgodne z przeznaczeniem miejscowego planu letniskowe". Ustawa - Prawo budowlane z 1994 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie podają definicji "budynek letniskowy". Skarżący sprzeciwili się zakwalifikowaniu kwestionowanej decyzji jako rażąco naruszającej prawo, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało żadnego z przepisów prawa naruszonego w takim stopniu. W podsumowaniu skarżący stwierdzili, że zaskarżone decyzje "zabraniające budowy domów mieszkalnych, to jest całorocznych o przeznaczeniu i funkcji rekreacyjnej, rodzą tylko same negatywne skutki hamujące rozwój Regionu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Ponad argumentację powołaną w uzasadnieniu swoich decyzji podniesiono, że wprawdzie w początkowej fazie postępowania administracyjnego skarżący "mieli wątpliwości z odczytem ustaleń w części graficznej planu" i sugerowali, iż część działki jest oznaczona kolorem graficznym odpowiednim dla budowy mieszkaniowej, ale w toku postępowania wątpliwości te zostały rozwiane. Działka nr [...] w całości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie oznaczonym jako 9UTL - zabudowa letniskowa. Skarżący - powołując się na decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 1997 r. udzielającą właścicielowi działek nr [...] i [...] pozwolenia na budowę letniskową, którą w trybie art. 155 kpa zmienił na budowę budynku mieszkalnego - przeoczył, że decyzją administracyjną organu wydającego pozwolenie na budowę nie można zmienić przeznaczenia terenu. Zmiana przeznaczenia terenu następuje poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle obowiązującego prawa Rada Gminy jest jedynym organem władnym dokonać zmiany przeznaczenia terenu. Nie zastępują jej pozytywne opinie Zespołu Parku Krajobrazowego, ani decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę, ani też pisemne stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego precyzują rodzaj zabudowy dozwolony na danym terenie. W niniejszym przypadku, według obowiązującego planu możliwa jest na działce skarżących nr [...] tylko budowa budynku letniskowego. Przepisy budowlane, łącznie z obowiązującymi normami budowlanymi, różnicują sposób zagospodarowania terenu budowy letniskowej od zabudowy mieszkaniowej. Art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do stwierdzenia nieważności decyzji sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2002 r., złożonym w toku postępowania sądowego, skarżący jeszcze raz podkreślili, że działka nr [...] nie jest położona w 100 metrowym pasie ochronnym jeziora. Organ orzekający "w trakcie prowadzonego postępowania stwierdził, iż nie będzie prowadził żadnych wizji lokalnych, bądź innych uprawomocnionych Prawem budowlanym osób, w tym np. geodetów, którzy mogliby dodatkowo prawomocnie potwierdzić tylko racje skarżących". Z uzasadnienia decyzji objętej stwierdzeniem nieważności wynika, iż w pasie ochronnym leży tylko działka [...]. Skarżący podkreślili, że "działka nr [...] już jest legalnie zabudowana narożnikiem budynku mieszkalnego położonego w pozostałej części na działkach nr [...] i [...] - należących do innego właściciela, a położonych wraz z działką [...] poza 100 m pasem ochronnym". W kolejnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2002 r. skarżący zarzucili dodatkowo naruszenie procedur postępowania administracyjnego przewidzianych przepisami art. 35 § 3, art. 126 § 1 kpa - przez niepowołanie wnioskowanych biegłych oraz art. 13 § 2 i art. 52 kpa. Do pisma z dnia [...] września 2004 r. skarżący dołączyli kserokopię nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] wydanej dnia [...] października 2003 r. przez Wójta Gminy O. o identycznej treści jak decyzja objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Skarżący powołali się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrażone w orzeczeniach wydanych w sprawach sygn. akt I SA/Po 4192/01 i I SA/Po 4193/01 opublikowanych w "Gazecie Prawnej" nr 116 z 16 czerwca 2003 r. w dziale Finanse, iż wydatki poniesione na budowę budynku mieszkalnego, nawet jeżeli ten znajduje się na działce przeznaczonej pod zabudowę rekreacyjną, mogą być odliczone w ramach ulgi budowlanej od podatku dochodowego. W uzasadnieniu tych orzeczeń Sąd wskazał, odnosząc się do pojęcia słownikowego, że "budynek mieszkalny to taki, w którym mogą zamieszkać ludzie". Wojewódzki Sąd Administracyjny - właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 46a ust. 1 pkt 1 - obowiązującej w dacie wydania zarówno kwestionowanej jak i zaskarżonej decyzji - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 u.z.p.) uchwalanym przez radę gminy. W planie tym ustala się między innymi przeznaczenie poszczególnych terenów (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p.); jest to główny cel planowania przestrzennego. Dlatego odwoływanie się przez skarżących do informacji zawartych w pismach innych podmiotów i organów nie ma znaczenia dla oceny zgodności albo sprzeczności z prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To samo odnosi się też do, szczególnie eksponowanej przez skarżących i dołączonej do skargi, decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1997 r. (k. 67 akt sądowych). Decyzją tą - wydaną w trybie art. 155 kpa na wniosek B.F. i J.Z. - zmieniono prawomocną decyzję tegoż organu o udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działkach położonych w G. o numerach ewid. [...],[...],[...] w ten sposób, że w miejsce "budynek letniskowy wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi" wprowadzono zapis "budynek mieszkalny wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi" - po uzyskaniu informacji, że Rada Gminy O. przystąpiła do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja ta została w przeważającej części zrealizowana przez inwestorów, a aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1999 r. przenieśli oni na skarżących własność działek nr [...] i [...]. W ten sposób na sprzedanych działkach znalazła się część inwestycji "około 0.3 m2 narożnika budynku mieszkalnego, bezodpływowy zbiornik na ścieki wraz z częścią instalacji odprowadzającej ścieki, instalacja grzewcza podziemna, rozpoczęte oświetlenie działek, prowizoryczna instalacja wodociągowa do celów gospodarczych oraz ogrodzenie wraz z bramą wjazdową" (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2002 r. - załącznik do skargi k. 58 akt sądowych). Nie jest przez skarżących kwestionowane, że działka nr [...], na której skarżący chcą zrealizować sporną inwestycję, leży na oznaczonym w części opisowej planu symbolem 9UTL - Obszar budownictwa letniskowego. Sporne jest natomiast, czy w sprzeczności z planem pozostaje kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] "dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (...)", a nie budynku letniskowego. Skarżący powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach I SA/Po 4192/01 i I SA/Po 4193/01 wywodzą, że skoro "Prawo podatkowe ani Prawo budowlane nie zawierają definicji budynku mieszkalnego (...) należy zastosować pojęcie słownikowe i uznać, że budynek mieszkalny to taki, w którym mogą zamieszkiwać ludzie. A więc w tym przypadku nawet budowa domu na terenie przeznaczonym pod zabudowę rekreacyjną nie wyklucza możliwości odliczeń podatkowych. Budynek zaspokaja bowiem potrzeby mieszkaniowe skarżących". Tego rodzaju trafny pogląd, wyrażany w wielu orzeczeniach wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach podatkowych, nie jest jednak przydatny do interpretacji zapisów konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy O. uchwalonego przez Radę Gminy O. uchwałą Nr XII/48/90 z dnia 25 kwietnia 1990 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Konińskiego Nr 15 z dnia 25 maja 1990 r. poz. 298. W ustaleniach szczegółowych dla jednostki strukturalnej: G., G., A., M., B. 1 plan ten określa teren 9UTL, na którym zlokalizowana jest działka nr ewid. [...], jako "obszar budownictwa letniskowego (...). Obszar ten obejmuje tereny budownictwa letniskowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi (...)". Jeśli jednocześnie plan wprowadza odrębne ustalenia szczegółowe dla: terenów budownictwa mieszkaniowego (7.MNj), terenów pod zabudowę mieszkaniową i usługową (3.MN,U), terenów zabudowy zagrodowej z możliwością plombowania oraz zabudowy jednorodzinnej i letniskowej (10.MRj) - to nie można, jak to czynią skarżący, utożsamiać "budowy budynku mieszkalnego" na działce nr [...], na którą m.in. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania w kwestionowanej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., z budową budynku letniskowego. Chociaż bowiem w obu przypadkach chodzi o budynki służące do mieszkania, to różni je czasokres zamieszkiwania. W budynkach mieszkalnych mieszka się na stałe, przez cały rok, natomiast budownictwo letniskowe służy do zamieszkiwania sezonowego, mającego miejsce w lecie. Przymiotnik "letniskowy" wywodzi się od rzeczownika "letnisko" oznaczającego "letni pobyt za miastem w celach wypoczynkowych" (patrz: Słownik Języka Polskiego, PWN W-wa 1979 r., tom II str. 27). Reasumując przyznać należy rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, co do tego, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] budynku mieszkalnego jest sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 46a ustęp 2 u.z.p.), czyli w postępowaniu nadzwyczajnym uregulowanym w art. 156 i następne kpa. Chybiony jest zatem zarzut skarżących, iż organ orzekający odmawiając w takim postępowaniu przeprowadzenia dowodu biegłych, czy oględzin nieruchomości, a także nie dążąc do ugodowego zakończenia sporu i nie przeprowadzając dowodu z wyjaśnień skarżących w drodze pomocy prawnej naruszył przepisy art. 12 § 1, art. 13 § 2 i art. 52 kpa. Zarzucane przekroczenie terminu z art. 35 § 3 kpa nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MK