II SA/Po 143/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2017r . Nr [...] w przedmiocie zmiany nazw ulic postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. /-/ E. Brychcy Wojewoda Wielkopolski zarządzeniem zastępczym z dnia 12 grudnia 2017 roku (KN-I.4102.46.2017.8), działając na podstawie 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 roku o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 i z 2017 r. poz. 1389) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu - zwanej dalej "ustawą" - nadal ulicy "14 Lutego" położonej w mieście P. nazwę "Piotra Konieczki". Zarządzenie zastępcze zostało doręczone Skarżącej dnia 12 grudnia 2017 roku i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 14 grudnia 2017 roku pod pozycją 8515. W dniu 05 stycznia 2018r. w urzędzie pocztowym [...] nadana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Wojewody skarga Gminy, reprezentowanej przez r.pr. M. P., na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 grudnia 2017 r. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 grudnia 2017 roku oraz o rozstrzygnięcie o koszach procesu. W skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez 1) błędne zastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wobec niewystąpienia określonych w nim przesłanek oraz przyjęcie, że obecnie funkcjonująca w mieście Piła nazwa 14 Lutego, nadana uchwałą Rady Miasta Piły Nr XXXVII/531/17 z dnia 29 czerwca 2017 r. wraz z uzasadnieniem odnoszącym się do patrona ulicy - świętego Walentego, obowiązującą w dniu wydania zarządzenia zastępczego, obowiązywała w dniu wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, 2) naruszenie art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przez błędne przyjęcie, że nazwa 14 Lutego nadana dla ulicy położonej w mieście P. spełnia przesłanki określone w art. 1, w sytuacji gdy odnosi się ona do postaci św. Walentego. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podano, że zarządzenie zastępcze oparte jest o nieaktualny stan prawny, ponieważ w dniu 29 czerwca 2017 r. Rada Miasta Piły podjęła Uchwałę nr XXXVII/531/17 w sprawie nadania nazwy ulicy. W uzasadnieniu uchwały podano, że nazwa ulicy odnosi się do obchodzonego dnia świętego Walentego – patrona zakochanych. Wskazano także, że pierwotnym aktem powołującym nazwę 14 lutego była uchwała Obwodowej Rady Narodowej w sprawie zmiany nazw ulic niemieckich na polskie. W ocenie skarżącej sama nazwa 14 lutego nie może być uznana za propagującą czy symbolizującą komunizm. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym i wniósł o oddalenie skargi Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą Gminy Piła podlega umorzeniu z powodu zmiany regulacji prawnych określających legitymację skargową skarżącej. Przed przystąpieniem do przedstawienia motywów postanowienia nakreślić należy uwarunkowania prawne, w jakich złożono rozpatrywaną skargę. Dnia 2 września 2016 r. weszła w życie ustawa o zakazie propagowania komunizmu. Abstrahując w tym miejscu od szczegółowych zmian, które wprowadzono w tej ustawie w czasie jej obowiązywania (m.in. mocą nowelizacji z dnia 22 czerwca 2017 r., Dz. U. z 2017 r., poz.1389), wskazać należy, że kluczową regulacją omawianego aktu prawnego jest przepis, w myśl którego funkcjonujące w przestrzeni publicznej nazwy, w tym także między innymi nazwy ulic, nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Zarazem w art. 6 ust. 1 u.z.p.k. zawarto przepisy przejściowe aktualizujące określone obowiązki jednostek samorządu terytorialnego (także ich związków, względnie związków metropolitalnych). Obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego (związku takich jednostek, względnie związku metropolitalnego), miał zmienić w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Termin, w którym jednostki samorządu terytorialnego (ich związki, względnie związki metropolitalne) były obowiązane, a zarazem uprawnione do przeprowadzenia procesu przeglądu i dokonania zmian nazewnictwa dostosowującego je do u.z.p.k. upłynął dnia 2 września 2017 r. Art. 6 ust. 2 u.z.p.k. stanowi następnie, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę spełniającą wymogi ustawowe, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął ku temu termin (wyznaczony prawem dla jednostek samorządu terytorialnego, ich związków oraz związków metropolitalnych). Zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k. zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje po zasięgnięciu Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 u.z.p.k. W odniesieniu do tej opinii stosuje się odpowiednio art. 2 ust. 3 u.z.p.k., który stanowi że opinia przedstawiana jest nie później niż w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu (przy odpowiednim stosowaniu tego przepisu – należy przez to rozumieć termin do wydania zarządzenia zastępczego). W okolicznościach niniejszej sprawy powodem wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego z dnia 12 grudnia 2017 r., nr KN-I.4102.46.2017.8 był fakt, że Gmina Piła nie dokonała zmiany nazwy jednej z ulic określonej w zarządzeniu zastępczym jako ulica "14 Lutego", którą organ nadzoru uznał, pozyskawszy na potwierdzenie tego opinię Instytutu Pamięci Narodowej, za nazwę niezgodną z art. 1 ustawy. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządzenie zastępcze z dnia 12 grudnia 2017 r. zostało wydane w warunkach określonych przez u.z.p.k. Gmina Piła zaskarżając zarządzenie zastępcze powołała się na art. 6 ust. 4 u.z.p.k. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym – u.s.g. Na datę wniesienia skargi wskazana przez skarżącą podstawa jej wniesienia pozostawała usprawiedliwiona. Zgodnie z powołanym art. 6 ust. 4 u.z.p.k. do zarządzeń zastępczych stosuje się odpowiednio art. 3 ust. 4 tej ustawy, a ten ostatni przepis odwołuje się między innymi do przepisów u.s.g. dotyczących zaskarżania rozstrzygnięć organu nadzorczego dotyczących gminy. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (tu odpowiednio zarządzenie zastępcze) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Warunki uznania legitymacji skargowej Gminy Piła zostały określone jednak jeszcze jednym – zasadniczym w tej sprawie – przepisem. Otóż, dnia 7 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniająca u.z.p.k. ( Dz. U.2017.2495 ) Ustawa ta w art. 1 pkt 3 dodaje do ustawy zmienianej dodatkowy warunek wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z dodanym do u.z.p.k. art. 6 c "skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Z kolei art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. stanowi, że nowe przepisy stosuje się także do spraw wszczętych i niezakończonych. Powyższe oznacza, że ustawodawca zdecydował się zmienić uwarunkowania proceduralne związane z procedowaniem ze skargą na zarządzenia zastępcze wydane na podstawie przepisów u.z.p.k. z wyraźną intencją stosowania nowych regulacji do określonych w tej ustawie spraw wszczętych i niezakończonych. W ocenie Sądu, z treści uzasadnienia skargi nie wynika by Gmina Piła przedstawiła okoliczności, które pozwalałyby w świetle art. 6c u.z.p.k. uznać jej prawo do dalszego popierania skargi, w szczególności nie wskazała, że z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wykonać nakazu określonego w art. 6 ust. 1 u.z.p.k. Sąd w tym miejscu zwraca uzupełniająco uwagę, że warunek określony w art. 6c u.z.p.k. wyrażający się w sformułowaniu "gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku" nie jest precyzyjny i może być on różnie interpretowany. W przekonaniu Sądu art. 6c u.z.p.k. opiera się na założeniu podziału w czasie zadań i kompetencji dotyczących procesu usuwania nazewnictwa propagującego komunizm lub inny ustrój totalitarny pomiędzy samorząd terytorialny a terenowy organ administracji rządowej. Proces ten leżał w gestii samorządu terytorialnego do 2 września 2017 r., natomiast w okresie przypadającym na kolejne 3 miesiące od tego dnia (z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3 u.z.p.k.) przekazany został przez ustawodawcę wojewodom. Zdaniem Sądu takie założenie legło u podstaw ograniczenia przez art. 6c u.z.p.k. legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego (ich związków, względnie związków metropolitalnych) do sytuacji, w których zarządzenie zastępcze zostałoby wydane, pomimo iż zainteresowana jednostka (związek, związek metropolitalny) "z przyczyn [od siebie] niezależnych" nie mogła przeprowadzić procesu z art. 6 ust. 1 u.z.p.k. na zasadzie pierwszeństwa przed wojewodą. Zdaniem Sądu samo powołanie się na fakt, że Gmina stała na stanowisku, iż na jej obszarze nie występuje nazewnictwo niezgodne z art. 1 u.z.p.k. nie otwiera możliwości złożenia, a po wejściu w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., popierania skargi na zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. W ocenie Sądu także podjęcie uchwały z 29 czerwca 2017 r. nadającej inne uzasadnienie dla nazwy ulicy 14 lutego , które rzeczywiście nie mogłoby budzić negatywnych skojarzeń , nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 6c w zakresie "gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust.1 oraz art.6 ust.1 wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku" Niezależnie od powyższych wyjaśnień Sąd rozważył, czy przepis przejściowy – art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., można rozumieć w ten sposób, że niweczy on skutek skargi już złożonej, która w momencie jej wniesienia była dopuszczalna. W odniesieniu do tej kwestii należy się odwołać do poglądu, w myśl którego na gruncie prawa procesowego nie istnieje właściwa prawu materialnemu (prawu podmiotowemu) zasada praw słusznie nabytych. Właśnie w opozycji do tej zasady jest konstruowana zasada aktualności przepisów prawa formalnego, która dopuszcza m.in. zmianę trybu (sposobu) postępowania w jego toku, łącznie z odbieraniem instancji nawet po wniesieniu środka zaskarżenia. W wypadku zmiany prawa procesowego, o dalszym przebiegu postępowania, o uprawnieniach stron, zakresie środków zaskarżenia, sposobu ich rozpoznawania itd. często decyduje więc element czasu, a więc z punktu widzenia stron - element losowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., II OSK 2492/11, orzeczenia.nsa.gov.pl, por. też uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2001 r., III CZP 49/00, OSNC 2001/4/53). Skoro więc w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą ustawodawca uzależnił legitymację jednostek samorządu terytorialnego do zaskarżenia zarządzeń zastępczych wydanych na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. od spełnienia określonych warunków, a Gmina Piła tych warunków nie spełnia, to postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć postanowieniem. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017 poz. 1369 ze zm ) - P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania między innymi, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Użycie w art. 161 §1 pkt.3 p.ps.a zwrotu " stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi w nim o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego ( po wniesieniu skargi do sądu ) Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeśli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie ( wyrok NSA z 22 lipca 2014 ,II OSK 378/13,LEX nr 1582107 ) Z opisanych względów Sąd, na podstawie wskazanego wyżej art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. /-/ E. Brychcy