II SA/Po 143/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 06 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 06 grudnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej również jako: "Prezydent" albo "organ I instancji") z dnia 23 września 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego K. C. (dalej również jako: "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem – R. C.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem. Jako przyczyną odmowy wskazano niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności oraz fakt, że w ocenie Prezydenta sprawowanie czynności opiekuńczych nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. C.. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 poz. 615 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r."), a następnie wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104 i Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), brak określenia daty powstania niepełnosprawności w okresie dzieciństwa nie stanowił przeszkody dla rozważania zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że z ustalonego stanu faktycznego, w tym wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni w ramach sprawowanej opieki wykonuje takie czynności jak: wizyty z mężem u lekarza, kupowanie i szykowanie leków, pomoc w ubieraniu i przy kąpieli, sprzątanie, pranie, wychodzenie na spacer, opłacanie rachunków, załatwienie spraw urzędowych. Zdaniem Kolegium zakres sprawowanej przez odwołującą opieki nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia czy pracy zarobkowej. Wykonywane przez niego czynności są związane w większości z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie kolidują z inną pracą zarobkową. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie istnieje bezpośredni związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaną opieką. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskodawczyni ostatni raz była zatrudniona do 30 czerwca 2013 r., przy czym faktycznie od 19 listopada 2012 r. nie wykonywała pracy (na ten okres przypadają okresy bezskładkowe). Ponieważ mąż wnioskodawczyni został zaliczony do osób niepełnosprawnych w I grupie dopiero w 2022 r. brak jest podstaw do przyjęcia, aby istniał związek pomiędzy chorobą męża a rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 259), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na wniosek organu oraz skarżącej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] odmawiającą skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 ust. 1 u.ś.r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że przepis powyższy nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie została spełniona podstawowa przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ opieka skarżącej nad mężem nie przemawia za koniecznością rezygnacji z zatrudnienia, jak również brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Odnosząc się do pierwszego z powyższych zarzutów niewątpliwie w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. podstawowym warunkiem, jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej) wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad wymagającą jej bliską osobą niepełnosprawną. Odnosząc się natomiast do kwestii, iż zakres opieki jakiej wymaga osoba wymagająca opieki nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek aktywności zawodowej wskazać należy, iż dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawowania opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność wraz z orzeczeniem o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby tego typu rozstrzygnięciem oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu, niedopuszczalne byłoby samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji lub też – co mam miejsce w niniejszej sprawie, że opieka sprawowana przez osobę rezygnująca z zatrudnienia nie spełnia kryteriów, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Do legalnej definicji pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności, zawartej w art. 3 pkt 21 (lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 573, z późn. zm.), który stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ponadto, Sąd podziela to stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, Baza NSA). Przy tym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, jakkolwiek w kontekście tego przepisu nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, w której sprawowanie opieki – z uwagi na stan zdrowia osoby pozostającej pod opieką – wymagałoby stałego z nią przebywania (co w praktyce wiązałoby się z co najmniej czasowym wspólnym zamieszkiwaniem) bądź korzystania w sprawowaniu tej opieki z pomocy innych osób. Nie można zatem ani wymagać wspólnego zamieszkiwania, ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Zdaniem Sądu nie należy interpretować tego przepisu w ten sposób, że wymagałby on takiej "stałości" (permanentności) wykonywanej opieki, która rozumiana jest wyłącznie jako jej sprawowanie "przez całą dobę", co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej. Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może bowiem wymagać stałej (już na zawsze) lub długotrwałej, tj. przez okres powyżej 12 miesięcy, opieki lub pomocy, co wynika z § 29 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r., poz. 857). W świetle § 29 ust. 1 tego rozporządzenia konieczność sprawowania opieki (pkt 2) oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; z kolei konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych (pkt 3) oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3262/15, Baza NSA). Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że z łącznie czytanych przepisów art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynikają dwa zasadnicze wnioski. A mianowicie, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) od zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, Baza NSA). Wymóg rezygnacji z rzeczywistej, bądź potencjalnej, możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Z tych też względów stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznać należy za nieuzasadnione. Przechodząc natomiast do przesłanki braku istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudniania, a sprawowaną opieką zauważyć należy, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu tego świadczenia, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością zapewnienia opieki mężowi, wskazując, że ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało w 2013 r., a znaczny stopień niepełnosprawność męża powstał w 2022 r. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić z dwóch powodów. Po pierwsze, z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność męża istnieje od 2012 r. Nie można więc wykluczyć, że opiekę nad mężem zaczęła być sprawowana od 2012 r. i było to przyczyna rezygnacji przez nią z zatrudnienia. Nawet jeśli powstała w 2012 r. niepełnosprawność nie kwalifikowała męża skarżącej do znacznego stopnia tej niepełnosprawności, to w świetle zasad doświadczenia życiowego można przyjąć, że stan zdrowia męża skarżącej mógł być powodem rezygnacji przez nią z zatrudnienia. Nie ma więc podstaw do przyjęcia sugerowanej przez organy bierności zawodowej skarżącej rozumianej jako rezygnacja z zatrudnienia z innych przyczyn aniżeli podjęcie się opieki nad niepełnoprawnym. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że skarżąca wyjaśniła w toku postępowania, że od 2013 r. zajmowała się teściową i to fakt sprawowania nad nią opieki był bezpośrednią przyczyną braku podejmowania zatrudnianie. Jest to o tyle istotne, że w tego typu sytuacji skarżąca nie mogła wystąpić o właściwe świadczenie, gdyż na skarżącej nie spoczywał obowiązek alimentacyjny względem teściowej. Po drugie, w kontekście problematyki związku przyczynowego, o którym mowa, zwrócić należy uwagę, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia. Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 ustawy), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Organy skoncentrowały się na zanegowaniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (nieskutecznie) a pominęły zupełnie przesłankę niepodejmowania zatrudnienia - czyli stanu aktualnego. W świetle tej przesłanki istotne znaczenie w sprawie ma to, czy aktualnie - tj. według stanu z dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, a najpóźniej na dzień wydania decyzji, skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Art. 17 ust. 1 ustawy nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia i jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Organ jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W ocenie Sądu z akt sprawy nie wynikają takie okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczenia skarżącej, że to stan zdrowia początkowo jej teściowej, a następnie męża jest przyczyną, dla której nie podejmowała i nie podejmuje aktualnie zatrudnienia. Jak przy tym trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 25 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1700/21, Baza NSA, zanegowanie związku przyczynowo-skutkowego musiałoby się opierać na w pełni miarodajnych przesłankach, jednoznacznie podważających ten związek w aspekcie subiektywnym (motywy niepodejmowania zatrudnienia) lub obiektywnym (uwarunkowana czynnikami zewnętrznymi możliwość znalezienia pracy). Takie okoliczności z akt sprawy nie wynikają. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona, mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym wyroku, oceny czy spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie skarżącej prawa do świadczenie pielęgnacyjnego.