II SA/Po 1436/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy; I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. /-/ St. Małek /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka Spółka "A" z o.o. z siedziba w P. wystąpiła w dniu [...] maja 2005 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali montażowej samochodów specjalnych (zabudowa wyposażeń specjalnych) wraz z wiatami, stacją tankowania gazu i dwoma kontenerami ochrony na działce nr geodezyjny [...] , przy ulicy [...] w P.. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. Stowarzyszenie Ekologiczne wystąpiło o dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania prowadzonego w powyżej wskazanej sprawie na prawach strony oraz o zawieszenie tegoż postępowania w oparciu o przepis art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. poinformowano Stowarzyszenie, iż Prezydent Miasta P. wydał dnia [...] sierpnia postanowienie o odmowie dopuszczenie Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla Spółka"A" z o.o., a także, iż w ocenie organu nie ma podstaw do zawieszania postępowania, a wnioskodawca nie podał merytorycznego uzasadnienia dla wnioskowanego zawieszenia. Pismo podpisane zostało przez Kierownika Oddziału Urbanistyki. Stowarzyszenie potraktowało wymienione pismo jako postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego i złożyło w dniu 10 sierpnia 2005 r. zażalenie. W zażaleniu tym zarzuciło, iż zgodnie z przepisem art. 62 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta miał obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie warunków zabudowy w momencie, gdy powziął wiadomość o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy został doręczony organowi w trakcie prowadzonej już procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 14 lipca 2005 r. minął termin wyłożenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, a to uzasadnia wniosek o zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu wskazano także, iż otrzymane przez Stowarzyszenie pismo nie zawiera wszystkich wymaganych prawem cech postanowienia, nawet nie jest tak nazwane. Skarżący ocenił, iż praktyka polegająca na doręczaniu stronom bliżej nieokreślonych pism, zamiast rozstrzygnięć wymaganych przepisami prawa jest naruszeniem zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów państwowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., powołując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, odmówiło zawieszenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż błędne jest przyjęte przez Stowarzyszenie założenie, iż w przedmiotowej sprawie istnieje obowiązek opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji obowiązek zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwy w tym przypadku jest art. 62 ust. 1 wymienionej ustawy, który wskazuje na fakultatywny charakter zawieszenia postępowania w sprawach ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dlatego też sądownictwo administracyjne wskazuje na brak podstaw do zawieszenia wykonania decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym i postępowania w tej sprawie. Ponadto kodeks postępowania administracyjnego przewiduje obligatoryjne zwieszenie postępowania w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inne organy lub sąd. Natomiast w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Kolegium stwierdziło, że z powyższych względów postanowiło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] .08.2005 r. W rozstrzygnięciu Kolegium zawarto prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W dniu [...] .10.2005 r. Stowarzyszenia złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z art. 138 §1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania stosownie do treści art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu poza argumentacją przytoczoną w zażaleniu z [...] sierpnia 2005 r. podkreślono, iż organ odwoławczy orzekł w przedmiotowej sprawie, co do istoty, nie uchylając orzeczenia organu pierwszej instancji, co rażąco narusza art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Stowarzyszenie nie wskazało jednoznacznie zaskarżanego aktu, jednak z treści pisma wynika, iż domagało się uchylenia zarówno postanowienia Kolegium z dnia [...] .10.2005 r. jak i postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] .08.2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , w wyniku rozpatrzenia opisanego wyżej wniosku Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa, uchyliło w całości swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2005 r. i utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu Kolegium powtarza argumentację zawartą w poprzednim postanowieniu z dnia [...] .10.2005 r. odnośnie braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Jako powód uchylenia postanowienia z dnia [...] .10.2005 r. wskazuje natomiast na wątpliwości Stowarzyszenia, co do charakteru tego rozstrzygnięcia Kolegium. Na opisane wyżej postanowienie Kolegium z dnia [...] .11.2005 r. Stowarzyszenie Ekologiczne złożyło skargę, żądając jego uchylenia w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy postanowienie Prezydenta Miasta . Stowarzyszenie zarzuca, iż postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 123 § 2 k.p.a. w związku z art. 101 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podkreślono, iż odmowa zawieszenia postępowania powinna przybrać formę postanowienia, tymczasem Prezydent Miasta poinformował Stowarzyszenie o odmowie zawieszenia postępowania pismem informacyjnym. Pismo to nie posiadało wszystkich wymaganych przepisami prawa elementów postanowienia. Tym samym organ odwoławczy utrzymując w mocy, takie wadliwe orzeczenie rażąco naruszył przepisy procedury administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tegoż przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2005 r. rażąco narusza prawo i jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., jest dwuinstancyjność tego postępowania. Istota tej zasady polega na dwukrotnym merytorycznym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazuje się przy tym, iż pojęcie "rozstrzygnięcia" obejmuje nie tylko decyzję administracyjną, lecz także postanowienie. W trzech ustępach art. 127 k.p.a. zawarte są przepisy rozwijające i uszczegóławiające zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nimi od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest, co do zasady, organ administracji publicznej wyższego stopnia. Ustęp trzeci art. 127 k.p.a. przewiduje jednak wyjątki od zasady dwuinstancyjności, wskazując, iż od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na mocy art.144 k.p.a. przepisy te stosuje się również do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dnia [...] października 2005 r. postanowienie, którym utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2005 r. o odmowie zawieszenie postępowania. Sentencja postanowienia nie zawiera wprawdzie stwierdzenia o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta, jednakże uzasadnienie wyraźnie wskazuje, iż Kolegium traktuje pismo z dnia [...] sierpnia 2005 r. jako postanowienie oraz, że rozstrzygnięcie Kolegium utrzymuje w mocy postanowienie Prezydenta Miasta. Jako podstawę prawną Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 kpa, stosowany w postępowaniu odwoławczym. Na taki stan rzeczy wskazuje również zawarte w postanowieniu pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Brak jakichkolwiek przesłanek, aby uznać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając postanowienie z [...] października 2005 r. działało jako organ pierwszej instancji, zwłaszcza, iż przepisy regulujące kwestie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w tym jego zawieszania, nie przewidują takich kompetencji dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wobec powyższego jest rażącym naruszeniem prawa wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia [...] listopada 2005 r. Postanowieniem tym Kolegium ponownie rozpatrzyło sprawę, która była już dwukrotnie przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej dwóch różnych szczebli. Postanowienie to nie tylko narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale także oznacza niedopuszczalną weryfikacje w postępowaniu odwoławczym orzeczenia ostatecznego, a tym samym naruszenie zasady trwałości o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą rozstrzygnięcie organów administracji posiadające cechę ostateczności mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie nie został zastosowany żaden z trybów przewidzianych do weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych, Samorządowego Kolegium Odwoławcze wydało zaś dwa rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, przy czym pierwsze z postanowień wydane zostało w wyniku wniesienia środka zaskarżenia o charakterze dewolutywnym, drugie zaś przy zastosowaniu trybu, który stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności. Zaskarżone postanowienie, nie znajdując żadnego oparcia w przepisach obowiązującego prawa, naruszając przy tym w rażący sposób podstawowe zasady postępowania administracyjnego nie może ostać się w obrocie prawnym. Zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w konsekwencji należało stwierdzić jego nieważność w oparciu. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ St. Małek /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka