II SA/Po 144/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Decyzją z dnia 2 lutego 2011 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Starosty Jarocińskiego z dnia 22 lipca 2011 r. nr [...], którą odmówiono M.B. zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni ogólnej działek nr [...], [...] i [...] arkusza mapy nr [...] położonych w S. - z 1,2800 ha na 1,2937 ha. Odmawiając zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 201o r. Nr 193, poz. 1287) oraz § 46 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38 poz. 454) Starosta Jarociński wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte dnia 3 stycznia 2011 r. Decyzją z dnia 26 stycznia 2011 r. nr [...] odmówiono zmiany powierzchni działek M.B., jednakże dnia 27 kwietnia 2011 r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję (z powodów proceduralnych) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Jarociński ustalił, że początkowo właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w S. był S.B.. Składało się ono z parcel o numerach: 57 - o powierzchni 0,0126 ha, 58 - o powierzchni 0,0763 ha, 63 - o powierzchni 0,0104 ha, 59 - o powierzchni 0,0853 ha i 130 - o powierzchni 1,1091 ha co stanowiło powierzchnię ogólną 1,2937 ha i figurowało w księdze wieczystej KW Tom [...] karta [...] S.. W wyniku założenia ewidencji gruntów w 1959 r. dla parcel o numerach 57, 58 i 59 została utworzona działka o nr 29 o powierzchni 0,1700 ha, dla parceli nr 130 została utworzona działka nr 77 o powierzchni 1,1100 ha (pozycja rejestrowa nr 60 S.B.), natomiast parcela nr 63 o powierzchni 0,0104 ha wraz z parcelami nr 60, 61 i 62 została połączona w działkę nr 30 o powierzchni 0,2000 ha (pozycja rejestrowa nr 62 W.F.). W 1975 r. nastąpiła zmiana numeracji działek, co skutkowało założeniem nowych rejestrów ewidencji gruntów i w miejsce działek nr 29 i 77 o powierzchni ogólnej 1,2800 ha powstały działki nr [...], [...] i [...] o powierzchni 1,2800 ha a w miejsce działki nr 30 o powierzchni 0,2000 ha powstała działka nr 305 o powierzchni 0,2000 ha. Następnie Starosta wskazał, iż aktualnie następcą prawnym S.B. jest M.B., natomiast następcami prawnymi W.F. są C. i S. małżonkowie S. Wskazując na powyższe organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do przywrócenia powierzchni działek nr [...], [...] i [...] do powierzchni 1,2937 ha. Natomiast uzupełniająco Starosta wyjaśnił, że C. i S. S. przedłożyli umowę z dnia 6 czerwca 1954 r. zawartą w C., z której wynika, że poprzedni właściciel działki nr 63 o powierzchni 0,0104 (S.B.) sprzedał parcelę nr 63 W.F. Umowa ta została sporządzona jedynie w formie pisemnej, jednakże - zdaniem organu - to ona była najprawdopodobniej przyczyną przyłączenia działki 63 do sąsiednich parcel. Ocena skuteczności rozporządzenia nieruchomością nie może być jednak rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, ale przed sądem powszechnym. Odwołanie od decyzji złożył M.B.. Zarzucił organowi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania przez to, że Starosta nie zapoznał się z jego pismem skierowanym do Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kaliszu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: K.p.a.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Starosta prowadzi ewidencję gruntów i budynków. Jest ona rejestrem publicznym jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym stanowiącym zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. W art. 20 ustawy zostały określone informacje, jakie powinna zawierać ewidencja gruntów i budynków. W odniesieniu do gruntów są to informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych, lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Dane zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 ustawy). Wskazując na powyższe regulacje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że rejestr ewidencji gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji wykorzystywanych w wielu postępowaniach, nie tylko z zakresu administracji publicznej. Powinien być on zatem utrzymywany w stałej aktualności, a więc zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ten rejestr dokumentami i materiałami źródłowymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konieczność utrzymywania tego zbioru informacji w stanie ciągłej aktualności nie tylko, co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zgodnie z § 44 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności ciąży na staroście. Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Natomiast § 46 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w operacie ewidencyjnym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, oraz danych zawartych w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne. Jednocześnie w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji gruntów i budynków na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy. W oparciu o powyższe regulacje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że ewidencja gruntów i budynków rejestruje jedynie dane podmiotowe i przedmiotowe określone uprzednio w odpowiednim trybie i wynikające z orzeczeń stosownych organów. Rejestr ten nie może zatem rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntu, jak również nadawać prawa do nieruchomości. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma bowiem charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych. Organ odwoławczy odniósł się także do regulacji odnoszących się do ksiąg wieczystych. Wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach meczy wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.) prowadzone są one przez sądy rejonowe w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis w księdze wieczystej obejmujący dział II, w którym wykazuje się, między innymi, właściciela korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Oznacza to, że osoba wpisana w księdze wieczystej jako właściciel, jest uznawana za właściciela, aż do momentu dokonania w tym zakresie innego wpisu. Mając na celu zapewnienie zgodności stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, który może wynikać z dokumentów nieujawnionych w księdze wieczystej, potwierdzających aktualne prawo do nieruchomości (np. akt notarialny, prawomocne postanowienie sądu, ostateczna decyzja organu administracji publicznej) ustawodawca w art. 35 ust. 1 ustawy określił, że właściciel nieruchomości jest obowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Odnosząc się do okoliczności sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że na wniosek M.B. Sąd Rejonowy w Jarocinie postanowieniem z dnia 9 marca 2004 r. sygn. akt [...] stwierdził, iż z dniem 26 października 2001 r. nabył on przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej w S. o powierzchni 1,2800 ha, oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] (arkusz mapy 2 dla której była prowadzona księga wieczysta KW Tom [...] karta [...] S.). Organ podkreślił, iż od założenia ewidencji gruntów do chwili obecnej granice wymienionych działek nie uległy zmianie i zostały nabyte przez zasiedzenie własności przez M.B. w obecnych granicach. W aktualnej księdze wieczystej nr [...] w dziale I-O "oznaczenie nieruchomości" w rubryce 1.5 "obszar" ma wykazaną ogólną powierzchnię uwidocznionych w niej działek 1,2800 ha, zatem taką samą jaka jest uwidoczniona w ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do kwestii braku w aktach pisma skarżącego, a także do jego prośby o ustalenie w jakiej dacie S. S. złożyła wniosek do Sądu o wpis do księgi wieczystej obszaru gruntu będącego przedmiotem umowy z dnia 6 czerwca 1954 r. (i o wystąpienie do Sądu Rejonowego w Jarocinie o wydanie odpisu księgi wieczystej KW Nr S. Wyki. [...], w której widnieje obszar 1.29,37 ha) organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo z dnia 22 kwietnia 2011 r. (wpływ 27 kwietnia 2011 r.) znajduje się w aktach sprawy nr [...]. W odniesieniu do żądanych w nim informacji strona posiadająca interes prawny może wystąpić do Sądu Rejonowego. W konkluzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dodał, że jakiekolwiek spory co do własności nieruchomości rozpatrują sądy powszechne w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. W skardze M.B. wniósł o uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponownie zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że składane przez niego wnioski nie były rozpatrywanie nie tylko przez Starostę Jarocińskiego, ale także przez organ odwoławczy. Podkreślił, że pismem z dnia 22 kwietnia 2011 r. wniósł o wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, czego nie uczyniono. Dodatkowo nie rozpatrzono jego wniosku z dnia 15 listopada 2011 r. Z kolei w piśmie z datą 21 grudnia 2010 r. (również nie rozpatrzonym) podkreślił, że interesuje go jedynie okres 40 lat wstecz do roku 2003, bo ten okres jest istotny w sprawie. Odnosząc się do stwierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji M.B. zaznaczył, że pismo z dnia z dnia 22 kwietnia 2011 r. wcale nie znalazło się w aktach sprawy. Natomiast co do stwierdzenia, iż istnieje zgodność zapisów w księgi wieczystej nr [...] z ewidencją gruntów i budynków wskazał, że nie ma to znaczenia, gdyż sprawa dotyczy sporu z okresu od 1959 r., kiedy w wyniku założenia ewidencji gruntów została sfałszowana dokumentacja w ewidencji gruntów i powierzchnię 1.2937 ha zmieniono na powierzchnię 1,2800 ha. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Natomiast aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmiany do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei § 46 ust. 2 rozporządzenia stanowi, jakie dokumenty uzasadniają wprowadzenie zmiany w ewidencji. Z akt sprawy wynika, iż M.B. bezspornie złożył wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w zakresie dotyczącym powierzchni jego działek (zob. wniosek z dnia 26 lutego 2003 r. - k. 35 akt administracyjnych oraz pismo z dnia 20 października 2010 r. - k. 18 akt administracyjnych). Mając to na uwadze konieczne było ustalenie czy w stanie obecnym istnieją dokumenty pochodzące od sądu, organów albo uprawnionych podmiotów uzasadniające dokonanie zmiany w ewidencji gruntów. Z wyjaśnień M.B. wynika, iż jego zdaniem powierzchnia działek [...], [...] i [...] (arkusz mapy 2) położonych w S. została do ewidencji nieprawidłowo wpisana i wymaga korekty z powierzchni 1,2800 ha na powierzchnię 1,2937 ha. Skarżący - co ma zasadnicze znaczenie dla sprawy - nie przedstawił jednak żadnego dokumentu pochodzącego od uprawnionego sądu lub organu mogącego stanowić podstawę takiej korekty. Podkreślić natomiast trzeba, że z ostatniego dokumentu odnoszącego się do nieruchomości, która obejmuje działki [...], [...], [...] - postanowienia Sądu Rejonowego w Jarocinie z dnia 9 marca 2004 r. sygn. akt [...] wynika, iż mają one łącznie powierzchnię 1,2800 ha (k. 39 akt administracyjnych). Postanowienie to było podstawą wpisu skarżącego w księdze wieczystej nr [...] jako właściciela wymienionych działek. W tym stanie rzeczy organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (Starosta) nie mógł dokonać zmiany powierzchni gruntu obejmującego te działki, gdyż w ten sposób podważałby zapisy prawomocnego postanowienia Sądu, w którym jednoznacznie wskazano, że skarżący nabył w drodze zasiedzenia działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,2800 ha. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organy administracji publicznej prowadzące ewidencję gruntów i budynków rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja jest bowiem tylko zbiorem informacji i odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych dokumentów (zob. chociażby wyrok z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1596/10, publ. Lex nr 1068442). Mając to na uwadze w postępowaniu o zmianę w ewidencji gruntów Starosta nie jest także uprawniony do samodzielnego badania prawidłowości danych wynikających z przedłożonej mu dokumentacji. Dane w ewidencji mogą być zmienione dopiero, gdy wytworzona zostanie nowa dokumentacja źródłowa zmieniająca albo korygująca we właściwym trybie dane zawarte w dokumentacji dotychczasowej. Mając na względzie powyższe nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego, w których domaga się on weryfikacji przez Starostę Jarocińskiego zmian dotyczących nieruchomości do roku 2003. W istocie skarżący zmierza bowiem do wykazania, że działki nr [...], [...] i [...], które następnie nabył w drodze zasiedzenia, miały większą powierzchnię. Oznaczałoby to, że zasiedzenie objęło większą powierzchnię niż w postanowieniu Sądu Rejonowego w Jarocinie. Nie można też abstrahować od faktu, że różnica pomiędzy wielkością 1,2937 a 1,2800 ha jest konsekwencją odłączenia od działek należących do S.B. (nr 57, 58, 59, 63 i 130 - pow. 1,2937 ha) działki nr 63, która została następnie przypisana do działki nr 30 (aktualnie nr 305) określonej jako własność W.F. (składającej się z działek 60, 61, 61, 63). Wielkość tej działki: 0,0104 ha wraz z korektami (należy zauważyć, że przy łączeniu działek 57,58 i 59 dotychczasową powierzchnię - 0,1742 ha skorygowano na 0,1700, a powierzchnię działki 130 skorygowano z 1,1091 ha skorygowano na 1,1100 ha) odpowiada dokładnie różnicy pomiędzy 1,2937 - 1,2800 ha = 0,0137 ha (0,0104 + 0,0042 - 0,0009). Wskazane okoliczności nie pozostawiają wątpliwości, że żądanie skarżącego ma charakter cywilnoprawny, gdyż w istocie domaga się on zaliczenia do nieruchomości, którą zasiedział, powierzchni dodatkowej, zwłaszcza obejmującej część działki sąsiadującej z działkami nr [...] i [...], aktualnie oznaczonej jako działka nr 305 (w jej skład weszła działka nr 63 - por. mapy na k. 22 i 26 akt administracyjnych). Chodzi zatem o rozstrzygnięcie czy ta dodatkowa powierzchnia powinna być przedmiotem zasiedzenia wespół z działkami nr [...], [...] i [...]. Do rozstrzygnięcia tej kwestii właściwy jest sąd powszechny. Odnosząc się natomiast do zarzutów M.B. dotyczących nieuwzględnienia składanych przez niego wniosków Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej: P.p.s.a.) skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania zależy od tego czy mogły mieć one wpływ na wynik sprawy. Jak wyjaśniono wyżej w postępowaniu z wniosku o zmianę w ewidencji gruntów organ nie może samodzielnie badać i uwzględniać okoliczności związanych z przejściem praw do nieruchomości. A uwzględnienia takich właśnie okoliczności domagał się skarżący (przede wszystkim w piśmie z dnia 22 kwietnia 2011 r., które znajduje się w aktach na k. 71). Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.