II SA/Po 144/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. C. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; postanawia: odrzucić skargę Wniesioną w dniu (...) lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą K. C., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm), zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia (...) listopada 2015 r., nr (...), w sprawie przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. (...), (...) i (...) w J. (dalej jako: "uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wyjaśnił, że wyczerpał wymogi formalne do wniesienie skargi. W zakresie zarzutów merytorycznych skarżący podniósł z kolei, iż w sposób niezgodny ze stanem prawnym powołano się w przedmiotowej uchwale na zapisy obowiązującego Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W ocenie skarżącego planowane przeznaczenie nieruchomości jest niezgodne z zapisami studium, które dla przedmiotowego obszaru przewiduje różne przeznaczenie, natomiast podjęta uchwała przeznaczenie to zawęża, przesądzając w ten sposób o kierunku zagospodarowania, jaki obszar ten będzie miał w wyniku uchwalenia planu miejscowego, nad którym prace rozpoczęto. Skarżący podniósł, iż jest właścicielem terenów sąsiadujących z terenami objętymi zaskarżoną uchwałą. Dla terenu jego nieruchomości obowiązujący plan miejscowy przewiduje, zgodnie z oznaczeniem 3U/ZP i U/US, realizację dwóch obiektów o charakterze usługowym, w tym opiekuńczo-rehabilitacyjnego. Teren objęty zaskarżoną uchwałą jest także w części własnością skarżącego i jest jego wolą, aby pełnił funkcję służebną dla planowanych obiektów. Funkcja służebna miałaby polegać na wybudowaniu budynku gospodarczego, budynku biurowego, altan oraz innych obiektów małej architektury o charakterze rekreacyjnym pozwalającym w pełni korzystać z obiektów głównych i nadających całemu przedsięwzięciu właściwy klimat. Określony w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania "tereny zielone" uniemożliwia takie rozwiązanie. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miasta i Gminy Burmistrz Gminy P. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, we wniesionej skardze nie wykazano, aby uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu naruszała interes prawny skarżącego. Jak wyjaśniano, przedmiotowa uchwała ma charakter intencyjny, a co za tym idzie, nie rozstrzyga o sposobie przyszłego zagospodarowania terenu. Dla potwierdzenia powyższego stanowiska odwołano się do orzeczeń sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższych okoliczności, w odpowiedzi na skargę podniesiono, że uchwała w sprawie przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego dotyczy terenów, dla których obowiązują zapisy uchwały Rady Gminy P. z dnia (...) lutego 2004 r., nr (...) w sprawie uchwalenia częściowej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., gdzie przewidziano możliwość wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej. Pismem procesowym z dnia 06 kwietnia 2016 r. skarżący odniósł się do powyższych zarzutów, wskazując że są one niezasadne. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego. Skarżący złożył do akt sprawy inne uchwały Rady Gminy P. o przystąpieniu do prac nad planami miejscowymi, w których również przyjęto kwestionowany przez niego sposób określenia kierunku prac planistycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje; Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dodanym ustawą nowelizującą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Niewątpliwie przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W kwestii zachowania warunków formalnych skargi wniesionej w tym trybie, to jest poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowania terminu przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało przyjąć, że niniejsza skarga jest formalnie dopuszczalna. Zaskarżoną uchwałę Rada Miejska Gminy P. podjęła w dniu (...) listopada 2015 r. Pismem z dnia (...) listopada 2015 r., działając w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy uchwałą z dnia (...) grudnia 2015 r. nie uwzględniła przedmiotowego wezwania, przy czym odpowiedź powyższa została doręczona skarżącemu w dniu (...) stycznia 2016 r. Skarga wniesiona została w dniu (...) lutego 2016 r., a więc w terminie trzydziestu dni od daty tego doręczenia. W ramach prowadzonej sądowej kontroli obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym, to jest, czy zostało wykazane przez wnoszącego skargę naruszenie przysługującego mu interesu prawnego. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy (pozostającej w zakresie administracji publicznej) konieczne jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego umożliwia sądowi w obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., odrzucenie skargi, a nie jak dotychczas jej oddalenie. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Jeśli chodzi o charakter prawny tej uchwały, to jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchwała o przystąpieniu jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy co do rozpoczęcia procedury planistycznej oraz ustalenia w załączniku graficznym granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Jest ona koniecznym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej, co oznacza, że bez niej nie mogą być wypełnione kompetencje rady gminy dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości.. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku braku interesu prawnego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 50; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13, Baza NSA; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 660/11, Baza NSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1748/13, Baza NSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 02 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 156/14, Baza NSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 64/16, Baza NSA). W tym miejscu należy podkreślić, że istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze, skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należałoby zatem wykazać, że podjęta przez Radę uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego godzi w sposób bezpośredni w interes prawny lub uprawnienie skarżącego, powodując, że jego sfera prawna będzie skutkiem przedmiotowej uchwały ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzone. Tymczasem zaskarżona uchwała, jako uchwała wyłącznie intencyjna, nie zawiera żadnych wiążących postanowień, które mogłyby ograniczać prawo własności skarżącego. Skoro o powodzeniu indywidualnej skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, to tym bardziej brak interesu prawnego nie może dopuścić do oceny zaskarżonej uchwały. Równocześnie Sąd zauważa, że jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, Baza NSA, okoliczność, że pośrednio uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. Bezsprzecznie wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenia granic obszaru nim objętego. W uchwale tej nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy (tak też Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck 2008 r., s. 145 i 146). Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że brak w niniejszej sprawie interesu prawnego (a w konsekwencji brak naruszonego interesu prawnego) skarżącego prowadzi do niedopuszczalności skargi. Powyższe jednocześnie oznacza, ze Sąd nie przeprowadza merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Już tylko marginalnie Sąd wyjaśnia, że uruchomienie kontroli sądowoadministracyjnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w przypadku wniesienia skargi przez podmiot, który nie musi wykazywać posiadania interesu prawnego (prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich), lub skargi w ramach nadzoru wojewody (art. 90-93 ustawy o samorządzie gminnym). Uchwała o przystąpieniu do prac nad planem miejscowym podlega ponadto takiej kontroli już po podjęciu uchwały o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w ramach nadzoru wojewody lub w przypadku wniesienia skargi na taką uchwałę, jako etap procedury planistycznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym niniejszą skargę odrzucił.