II SA/Po 1467/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Hrycaj Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) As.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2004 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego ; o d d a l a s k a r g ę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ M.Hrycaj /-/ M.Dybowski JFS Decyzją z dnia [...] marca 2002 r.- nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 7 ust.1 i 5, art. 2, art. 3 ust. 2-4, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, 3-10 w zw. z art. 16 i art. 8 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz.U. 71/01/734- dalej udm) przyznał R. K. kwotę 141,25 zł miesięcznie dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy- od dnia 1 marca 2002 do 31 sierpnia 2002 r. na pokrycie opłat za zajmowany lokal nr [...] przy Placu [...] ; określił, że w skład dodatku mieszkaniowego wchodzi ryczałt na zakup opału w wysokości 4,64 zł. W uzasadnieniu Prezydent podniósł w szczególności, że wydatki na normatywną/ faktyczną powierzchnię użytkową mieszkania wynoszą 182,26 zł; wydatki ponoszone przez Wnioskodawcę, obejmujące 15 % dochodu wynoszą 6 zł; wysokość dodatku mieszkaniowego wynosi 141,25 zł- w tym 4,64 zł ryczałtu na zakup opału. W odwołaniu Wnioskodawca podniósł, że doszło do zaniżenia kwoty dodatku; że jest On "wieczystym użytkownikiem", a nie "właścicielem" lokalu. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji wskazując, że zgodnie z poświadczonym skróconym odpisem księgi wieczystej kw nr [...] , Odwołujący się jest właścicielem owego lokalu, w budynku stanowiącym własność Miasta P., którego zarządcą jest Wspólnota Mieszkaniowa a administrację sprawuje [...] nr [...] w P. Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 4 udm i § 2 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. 156/01/1817- dalej rozporządzenie), w przypadku właścicieli lokali mieszkalnych do podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego przyjmuje się m. in. wydatki stanowiące zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Koszty zarządu nieruchomością wspólną określa art. 14 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. 80/00/903- dalej uwl). Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien uwzględnić przy ustalaniu podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego wydatki na remonty i bieżącą konserwację (art. 14 pkt 1 uwl). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. K. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium naruszenie "tytułu prawa własności" ( art. 156 § 2 kpa). Skarżący w obszernej skardze zarzucił, że decyzja zawiera kilka błędnych sformułowań, będących konsekwencją "zafałszowania własności wieczystego użytkowania mieszkań". Wnioskodawca w toku rozprawy sądowoadministracyjnej nie wskazał, w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie uwzględnia jego żądania, a zgłosił zastrzeżenia "głównie do uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stosunków rzeczowych" (k. 25). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że to norma prawa materialnego wskazuje, jakie fakty są istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, jaki tytuł prawny przysługuje Wnioskodawcy do lokalu nr [...] , położonego przy Placu [...] . Ustawodawca zróżnicował bowiem podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w zależności od tytułu prawnego do lokalu, przysługującego osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy ( art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 3- 6 udm). Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 4 udm, w przypadku właścicieli lokali mieszkalnych, do podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego przyjmuje się m.in. wydatki stanowiące zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Podstawą dokonania niewadliwych ustaleń przez organ odwoławczy była nie kwestionowana przez strony (k. 25) kserokopia poświadczonego skróconego odpisu księgi wieczystej kw nr [...] Sądu Rejonowego w P. z której wynika, że R.K.i jest właścicielem lokalu nr [...] , położonego w P. przy Placu [...] (obecnie [...] ) nr [...] Właścicielowi tego lokalu przysługuje udział wynoszący [...] części prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w kw nr [...] - do dnia 3 czerwca 2075 r. (k 17 akt administracyjnych). Skarżący nie kwestionował pozostałych przesłanek przyznania Mu dodatku mieszkaniowego. Trafnie Samorządowe Kolegium wskazało, że na koszty zarządu nieruchomością wspólną składają się w szczególności wydatki na remonty i bieżącą konserwację ( art. 14 pkt 1 uwl). Wobec braku ustaleń w tej materii ze strony organu I instancji, koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co skutkowało wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej ( art. 138 § 2 kpa). Chybionymi i bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okazały się prawnorzeczowe rozważania Wnioskodawcy, zawarte w uzasadnieniu skargi. Jedynie zatem dla zachowania dystynkcji rozumowania należy zauważyć, że Skarżący operuje pojęciami prawnorzeczowymi, nadając im swoiste i błędne znaczenia. Polskie prawo rzeczowe nie zna pojęć "wieczysta własność mieszkania" ani "wieczyste posiadanie mieszkania". W polskim systemie prawnym, obok własności, będącej prawem podmiotowym o najszerszej treści i prawem najsilniejszym w stosunku do rzeczy ( art. 140 i n. kc; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 20.4.1993- OTK 1/93/8, akceptowane przez S. Rudnickiego "Komentarz do kc- własność i inne prawa rzeczowe" W.Pr.02 s.40 uw. 3), ustawodawca wprowadził także użytkowanie wieczyste jako prawo, pozwalające osobie fizycznej bądź osobie prawnej na władanie gruntem, stanowiącym własność Skarbu Państwa, położonym w granicach administracyjnych miast bądź gruntem Skarbu Państwa położonym poza tymi granicami, lecz włączonym do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazanym do realizacji zadań jego gospodarki, bądź gruntem stanowiącym własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków ( art. 232 § 1 kc). Prócz tych dwu praw, ustawodawca sformułował także zamknięty katalog praw rzeczowych ograniczonych: użytkowanie, służebność, zastaw, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, hipoteka ( art. 244 § 1 kc; S. Rudnicki- op. cit. s. 399 uw. 1). W żadnym z tych praw rzeczowych nie mieszczą się prawa, o których pisze R. K. w skardze. Z istoty prawa własności, nikt- a w szczególności Janina R.- poprzedniczka prawna Skarżącego, ani sam Skarżący- nie mogli być właścicielami "wieczystego użytkowania". Zagadnienie skutków prawnych ustanowienia własnościowego prawa do lokalu w budynku wzniesionym na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, uregulowane jest w art. 4 ust. 3 uwl, zgodnie z którym dalsze przepisy o własności i współwłasności gruntu stosuje się do prawa użytkowania wieczystego; zatem dla określenia kosztów zarządu nieruchomością wspólną ( art. 14 pkt 1 uwl) to, czy przedmiotem wspólności jest to prawo, czy prawo własności, nie ma znaczenia. Błędne jest przeświadczenie Skarżącego, że budynek przy Pl. [...] "jest własnością Miasta a faktycznie Państwa"; że podstawową cechą "własności wspólnej Państwa- Miasta jest jej niezbywalność, nienaruszalność i stałość". Z wywodów Skarżącego wynika, że pod pojęciem "własność wspólna" nie rozumie On współwłasności ( art. 195 i art. 196 kc), lecz używa tego pojęcia swoiście i w oderwaniu od utrwalonego rozumienia instytucji prawa rzeczowego. Jest rzeczą oczywistą, że prawo własności (także nieruchomości, do których prawo własności przysługuje Skarbowi Państwa bądź gminie Miasta P.) jest zbywalne; może podlegać obciążeniom (np. w drodze ustanowienia prawa użytkowania wieczystego czy prawa użytkowania); nie jest "nienaruszalne" ( możliwe jest np. po dniu 1 października 1990 r. zasiedzenie nieruchomości państwowej bądź stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego; art. 172 kc, S. Rudnicki- op. cit. 183, uw. 11). Użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, zgodnie z którym rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków ( art. 252 kc). Podmiotem uprawnionym do użytkowania jest użytkownik ( art. 256 kc), nie zaś "właściciel użytkowania" (k.2). Ustanowienie odrębnej własności przedmiotowego lokalu odbyło się przed dniem 19 czerwca 1976 r. ( k. 17 akt administracyjnych I instancji)- na podstawie ówcześnie obowiązujących art. 135- 137 kc- zatem blisko 18 lat przed wejściem w życie ustawy z dnia 24.6.1994 r. o własności lokali ( art. 41 – Dz.U. 85/94/388). Wszelkie wywody zawarte w punkcie 2 uzasadnienia skargi są nietrafne i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 10 ust.1 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U.78/97/483, sprost. 28/01/319), w Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje zasada podziału i równowagi władzy. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent RP i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Nie należy do kognicji Sądu Administracyjnego orzekanie o "nieprawności wspólnot mieszkaniowych" ( ustanowionych prawidłowo w drodze ustawy- art. 6 uwl). W szczególności ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. 80/00/903 ze zm.) nie jest niekonstytucyjna; Skarżący nie wskazuje żadnego wzorca konstytucyjnego, z którym owa ustawa miałaby być niezgodna. Sąd Administracyjny nie dopatrzył się sprzeczności rozwiązań zawartych w ustawie o własności lokali zwłaszcza z art.20, art. 21 i art. 64 Konstytucji, nie zachodziła zatem potrzeba przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji, bowiem od odpowiedzi na pytanie prawne w tej materii nie zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Skarżący zdaje się z zasady superficies solo cedit wyprowadzać pogląd, że "ponieważ własność mieszkania jest odwzorowaniem własności gruntu pod nim, stąd ustawowym właścicielem mieszkania może być tylko właściciel gruntu pod nim a nie- użytkownik" (k. 21). R.K. nie dostrzega, że zasada superficies solo cedit doznawała już w polskiej kulturze prawnej ograniczeń- rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali (Dz.U. 94/34/848), uchylonym art.V pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- przepisy wprowadzające kc (Dz.U. 16/64/94 ze zm.), a począwszy od 1 stycznia 1965 r.- art. 135- 137 kc. Takiego samego wyłomu w owej zasadzie dokonała z dniem 1 stycznia 1995 r. ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. 80/00/903 ze zm.; J. Ignatowicz: "Prawo rzeczowe" W. Pr. PWN 2000 s.150 i n.; "Komentarz do ustawy o własności lokali" W.Pr. 1995 s. 21-21). Tym samym to nie własność mieszkania jest odwzorowaniem własności gruntu pod nim (zapewne pod budynkiem, w którym ów lokal został wyodrębniony), lecz to każdoczesny właściciel lokalu uzyskuje stosowny udział w nieruchomości wspólnej ( art. 3 ust. 1-4, art. 8 ust. 1 pkt 2 uwl; J. Ignatowicz" Komentarz..." s. 34-36uw. 4-7; G. Bieniek, Z. Marmaj "Własność lokali- komentarz" CH BECK 2003 s. 43 i n.). Nieruchomość wspólną stanowi grunt i części budynku, i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali ( art. 3 ust. 2 uwl; zatem w szczególności: fundamenty, mury konstrukcyjne, dachy, kominy, wspólne strychy, klatki schodowe, korytarze, rynny, piony wodne i kanalizacyjne etc; J. Ignatowicz" Komentarz..." s.32 uw. 1, G. Bieniek, Z. Marmaj- op. cit. s. 44). Sąd Administracyjny nie orzeka o "fikcyjności ZKZL i MPGM sp. z oo". O sposobie zarządu nieruchomością wspólną decydują współwłaściciele w umowie ( art. 8 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 i 2a uwl); dopiero gdy współwłaściciele nie skorzystają z tego uprawnienia, obowiązują zasady uregulowane w rozdziale 4 uwl ( art. 18 ust. 3 uwl). To współwłaściciele w umowie mogli powierzyć zarząd nieruchomością wspólną wybranej osobie fizycznej albo prawnej ( art. 18 ust. 1 in fine uwl). Ewentualne spory między współwłaścicielami w tej materii, jako i co do wysokości kosztów zarządu nieruchomością wspólną, rozstrzyga Sąd powszechny ( art. 177 in princ. Konstytucji; art. 1 i art. 2 § 1 kpc; art. 25 uwl). Wszelkie rozważania Skarżącego, dotyczące "przemianowania Urzędu [Lokali Miejskich] w Zarząd", są chybione i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Istnienie Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego wywołane było obowiązywaniem szczególnego trybu najmu (o charakterze administracyjnoprawnym)- zniesionego z dniem 12 listopada 1994 r. wraz z utratą mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r.- prawo lokalowe (j.t. Dz.U. 30/87/165 ze zm.; A. Gola, J. Suchecki "Najem i własność lokali- przepisy i komentarz" W.Pr. 1999 s. 6uw.3, s. 18 uw.14 ), a instytucja zarządu nieruchomością wspólną jest instytucją prawa cywilnego. Inicjatywa ustawodawcza nie należy do Sądu Administracyjnego ( art. 118 Konstytucji); użytkowanie wieczyste nie jest "najwyższą formą własności prywatnej", bowiem ustanowienie wieczystego użytkowania jest ograniczeniem prawa własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Prezydent Miasta jest organem administracji publicznej, który zgodnie ze statutem urzędu ( znanym Sądowi z urzędu) może upoważnić podległego sobie pracownika urzędu do wydawania decyzji w jego imieniu. Wiąże się to z reguły z ilością załatwianych spraw i specjalizacją poszczególnych wydziałów i oddziałów urzędu. Ponieważ upoważniony pracownik urzędu działa w granicach powierzonych mu kompetencji Prezydenta Miasta jako organu administracji publicznej, fakt podpisania decyzji przez upoważnionego pracownika nie zmienia tego, że decyzję podjął organ I instancji ( in casu- Prezydent Miasta). Trafnie Skarżący uznał w zakończeniu skargi, że zaskarżona decyzja jest dlań korzystna (k. 6). Sąd oddalił wniosek o dowody z dokumentów dla ustalenia prawidłowości powstania wspólnoty mieszkaniowej i przymusowej przynależności doń (k. 22), jako obejmujący okoliczności wynikające wprost z bezwzględnie obowiązujących norm prawa ( art. 6 uwl) i nie dotyczący okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ( k.25). Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270, zm. 162/04/1692 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1271 ze zm., skargę należało oddalić. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ M.Hrycaj /-/ M.Dybowski JFS