II SA/Po 147/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] 2011r. NR [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego; oddala skargę /-/E. Brychcy /-/J. Zieliński /-/M. Kwiecińska Dyrektor Aresztu Śledczego w Ś.. decyzją z dnia [...] 2010r. (nr [...]), na podstawie art. 185, art. 187 pkt 2) oraz art. 268 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. (Dz.U.2010.79.523) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz.U.2010.147.986) odmówił P. M. - funkcjonariuszowi Aresztu Śledczego w Ś.. - pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Aresztu Śledczego argumentował, że P. M. w dniu 31.12.2008 roku złożył pisemny wniosek o przyznanie pomocy finansowej na "spłatę kredytu zaciągniętego na zakup lokalu mieszkalnego własnościowego" w banku PKO BP Oddział w Ś.. Przedłożył również oświadczenie stwierdzające, że jego potrzeby mieszkaniowe nie zostały zaspokojone. Do wniosku zainteresowany dołączył kserokopię umowy kredytu mieszkaniowego z przeznaczeniem na nabycie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ulicy R. w Ś.powierzchni użytkowej 61,96 m2 w tym powierzchni mieszkalnej 41,6 m2, kserokopie aktu notarialnego z dnia [...]2008 roku (nr [...]) potwierdzającego dokonanie zakupu powyższego lokalu na kwotę 222.500 zł oraz kserokopię aktu notarialnego z dnia [...]2006 roku (nr [...]) potwierdzającą zbycie nieruchomości przy ulicy O. w Ś. o obszarze 872 m2, na której znajdował się budynek mieszkalny o łącznej powierzchni 50,6 m2 składający się z dwóch pokoi o powierzchni 27,20 m2, a także przedłożył kserokopie faktur świadczących o dokonaniu zakupu materiałów budowlanych i wykonaniu instalacji elektrycznej. Nadto P. M. dołączył decyzję personalną z dnia [...] 1993 roku stwierdzającą, że jest funkcjonariuszem w służbie stałej. Złożył także stosowane oświadczenie dotyczące jego sytuacji mieszkaniowej oraz nie spełnieniu przesłanej wyłączających udzielenie pomocy finansowej. Dyrektor Aresztu Śledczego wskazał, że w momencie złożenia wniosku z dnia 31.12.2008 roku wnioskodawca był współwłaścicielem mieszkania, a to wyklucza przyznanie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej. Mieszkanie przy ulicy R. w Ś. nabył bowiem w dniu 08.12.2008 roku, czyli przed złożeniem wniosku. Ponadto organ wskazał, że przepisy ustawy jasno precyzują cel, na jaki pomoc ma zostać udzielona. Zatem wniosek funkcjonariusza o przyznanie pomocy finansowej na spłatę kredytu zaciągniętego na zakup lokalu mieszkalnego własnościowego nie znajduje uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów prawa. Odwołanie od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] 2010r. złożył P. M. domagając się jej uchylenia. Odwołujący się powołał orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do brzmienia ustawy o Służbie Więziennej sprzed 13 sierpnia 2010r., w którym sądy orzekły, że przy stosowaniu odpowiedniego przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. DZ.U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) należy mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu, pozwalająca traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel, na jaki pomoc jest przeznaczona oraz że przepis ten nie wskazywał w jakiej dacie, tj. przed czy po nabyciu lokalu, może być złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Nadto wskazał, że nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 starej ustawy o Służbie Więziennej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w P. decyzją z dnia [...] 2011r. (nr [...]) na podstawie art. 170 ust. 1-4, art. 171 pkt. 2, art. 184 ust. 1, 187 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. ( Dz. U. Nr 79 poz. 523 ), §2 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 roku w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 147, poz. 986) ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Okręgowy wskazał, że w świetle przepisu art. 268 ustawy o Służbie Więziennej z 9 kwietnia 2010r. wnioski o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego złożone przed dniem 13.08.2010 r. i nierozstrzygnięte decyzją ostateczną przed wspomnianym wyżej terminem rozpatrywane są w oparciu o nową ustawę o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. Organ wskazał, że zgodnie z treścią przepisów art. 170, art. 171 i art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej uzależnione jest od posiadania uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Nadto uwzględnić należy przepis art. 187 ustawy określający przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 185 ust. 3 ustawy Minister Sprawiedliwości w rozporządzeniu z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej uregulował szczegółowy tryb postępowania w zakresie przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mówi art. 184 ust. 1 ustawy, uwzględniając rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy oraz jednostki organizacyjne właściwe do wypłaty pomocy finansowej, a także termin i miejsce zwrotu pomocy finansowej. Mając na uwadze powyższe przepisy Dyrektor Okręgowy uznał, że bezspornie w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową funkcjonariusz posiadał tytuł prawny w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Odwołujący oświadczył przy tym, że w dniu składania wniosku nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, oświadczenia tego jednak nie uzasadnił. Nie udowodnił również, że kupiony lokal z przyczyn obiektywnych nie nadawał się do zamieszkania i że prace remontowe w tym lokalu były konieczne, aby można było go zasiedlić. Przedstawił jedynie kserokopie faktur z zakupu materiałów budowlanych oraz faktury za wykonanie prac instalacyjnych, co stanowiło potwierdzenie prowadzenia prac remontowych, ale nie dowodziło, że wykonanie ich było koniecznością, ponieważ prace te mogły wynikać z chęci poprawienia wartości użytkowej lub estetyki zakupionego lokalu. Z treści bowiem aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] 2008 r. nie wynika, że kupowany lokal mieszkalny nie nadawał się do zamieszkania, tym bardziej, że był zajmowany przez poprzednich właścicieli do terminu przekazania wspomnianego lokalu funkcjonariuszowi oznaczonego na dzień 15.12.2008 r. Wobec powyższego Dyrektor Okręgowy uznał, że potrzeby mieszkaniowe odwołującego się były zaspokojone już w dniu zakupu lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do przytoczonego w odwołaniu orzecznictwa organ odwoławczy stwierdził, że dotyczy ono nieaktualnego stanu prawnego i nie może stanowić wykładni obecnej ustawy. Nadto wskazał, że orzecznictwo w tym zakresie było bardzo zróżnicowane i z tego powodu konieczne było podjęcie uchwały z dnia 29 kwietnia 2009 r. w składzie siedmiu sędziów NSA w Warszawie (sygn. akt I OPS 7/08). W ocenie Dyrektora Okręgowego w dniu złożenia wniosku odwołujący się spełniał okoliczności wymienione w art. 187 pkt. 2 ustawy, co wykluczało przyznanie mu pomocy finansowej. Ponadto organ II instancji zauważył, że przepisy ustawy jasno precyzują cel, na jaki pomoc ma zostać udzielona - pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom Służby Więziennej, a nie na spłatę kredytu zaciągniętego na zakup lokalu mieszkalnego, własnościowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. M. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 187 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Nadto zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 8 kpa poprzez dokonanie wykładni art. 187 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej w sposób sprzeczny z zasadami wyrażonymi w tym przepisie, art. 12 w związku art. 35 w związku z art. 36 kpa poprzez nieusprawiedliwione okolicznościami zwlekanie przez organ I instancji z wydaniem decyzji, co organ II instancji zupełnie zbagatelizował i w konsekwencji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] 2010r. Skarżący podnosił argumenty zawarte wcześniej w odwołaniu. Wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłych w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy z 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, że nabycie przez funkcjonariusza udziału we współwłasności domu mieszkalnego przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w sytuacji, gdy do dnia zakupu tego udziału funkcjonariusz ten nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 91 ust. 1 (obecnie art. 187 ust. 2) ustawy o Służbie Więziennej), nie wyłącza tego funkcjonariusza z kręgu osób uprawnionych do otrzymania takiej pomocy. Fakt, że w dniu złożenia wniosku o pomoc, funkcjonariusz ten był już współwłaścicielem domu, nie pozbawił go prawa do omawianego świadczenia pieniężnego, gdyż ubiegał się on o pomoc finansowa nie na uzyskanie innego od posiadanego w dniu złożenia wniosku lokalu, ale na spłatę zobowiązań finansowych związanych z wcześniej nabytym domem. Nie do zaakceptowana jest wykładnia gramatyczna użytego w art. 90 ust. 1 starej ustawy o Służbie Więziennej sformułowania "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" poprzez przyjęcie, że pomoc finansowa może być udzielona tylko przed nabyciem odpowiedniego lokalu. Taka wykładnia ograniczałaby bowiem w sposób nieuzasadniony uprawnienia funkcjonariusza do zaspokojenia jego słusznych praw mieszkaniowych. W sytuacji, gdy funkcjonariusz ubiega się o przyznanie pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z wcześniejszym nabyciem lokalu mieszkalnego, niedopuszczalna jest zawężająca interpretacja użytego przez ustawodawcę w art. 90 ust. 1 starej ustawy określenia "na uzyskanie lokalu mieszkalnego". Pojęcie to należy rozumieć w sposób szeroki, obejmujący wskazaną wyżej sytuację faktyczną. Zastosowanie odmiennej wykładni omawianych przepisów ustawy o Służbie Więziennej musiałoby prowadzić do odmowy udzielenia pomocy finansowej w każdym przypadku, gdy funkcjonariusz ubiega się o pomoc finansową na spłatę kredytu mieszkaniowego, ponieważ spłata zobowiązań następuje po kupnie mieszkania, a żaden funkcjonariusz posiadający lokal mieszkalny nie spełnia wymogów określonych w art. 90 ust. 1 starej ustawy. Skarżący podniósł, że przepisy ustawy nie limitują czasu przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz nie określają, w jakiej dacie, tj. przed, czy po nabyciu lokalu, może być złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia. A zatem prawo funkcjonariusza, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 85 ust. 1 starej ustawy) i nie otrzymał pomocy w formie przydziału lokalu mieszkalnego, staje się wymagalne najpóźniej w dacie nabycia lokalu. Następnie skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem nie można interpretować w ten sposób przepisów, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygać na niekorzyść obywatela, wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Ostatecznie skarżący wskazał, że bezspornie wniosek o przyznanie pomocy finansowej skarżący złożył w dniu 31 grudnia 2008 r., przy czym spełniał on wszelkie wymagane prawem warunki. Decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] 2010 r., a więc niemal 2 lata po złożeniu wniosku. Skarżący stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 36 § 1 kpa Odpowiedź na skargę złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, który przytaczając argumenty zawarte w decyzji organu II instancji wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Sąd Administracyjny w całości podziela stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie przez organy administracji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle przepisu art. 268 ustawy o Służbie Więziennej z 9 kwietnia 2010r. (Dz. U. Nr 79, poz. 523, zwanej dalej ustawą) wnioski o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego złożone przed dniem 13.08.2010 r. i nierozstrzygnięte decyzją ostateczną przed wspomnianym wyżej terminem rozpatrywane są w oparciu o nową ustawę o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. Zgodnie z przepisem art. 170 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przez przyznanie lokalu, a dopiero gdy takiego przydziału nie dokonano przysługują inne przewidziane przez ustawę świadczenia, w tym pomoc finansowa (art. 184 ust. 1 ustawy). Warunkiem jednak przyznania takiej pomocy jest brak przesłanek negatywnych określonych przez art. 187 ustawy, zwłaszcza jego punkt 2, zgodnie z którym lokalu mieszkalnego nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W tym miejscu Sąd Administracyjny wskazuje, że przy interpretacji powyższych przepisów szerokie i niejednolite było orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłych pod rządami poprzedniej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej. Na tle przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej aktualność zachowują zwłaszcza tezy uchwały 7 sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009r. (sygn. akt I OPS 7/08, publ. ONSA/WSA 2009/4/66), które Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w całości podziela. Wobec powyższego przyjąć należy, że funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Pomoc finansowa jest bowiem konsekwencją niezrealizowanego uprawnienia, którego celem jest by funkcjonariusz w służbie stałej mieszkał w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W świetle przepisów ustawy świadczenie to ma charakter szczególny, przysługuje bowiem nie w związku z uzyskaniem lokalu, domu mieszkalnego, ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkiwanie w miejscowości pełnienia służby, lub w miejscowości pobliskiej. Wykładnia, zatem przepisów regulujących to wyjątkowe uprawnienie nie może być rozszerzająca. Przyjąć następnie należy, że skoro przedmiotowa pomoc udzielana jest na wniosek, a nie z urzędu to ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki przyznania tej pomocy uwzględnia się na dzień wszczęcia postępowania. Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnia służby. Oznacza to, że decydująca nie jest data nabycia lokalu, czy też data złożenia wniosku o udzielenie pomocy. Chodzi bowiem o realną sytuację mieszkaniową funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Nie zamieszkiwał, nie zajmował lokalu, czy domu w zakresie odpowiadającym, co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Stąd nabycie przez funkcjonariusza mieszkania, czy domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. Skarżący natomiast błędnie i w uproszczeniu rozumie tezy powyższej uchwały NSA, powołując ją na poparcie swojej skargi. W istocie wskazuje ona, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania pomocy finansowej przewidzianej przez ustawę o Służbie Więziennej. Skarżący bowiem na mocy postanowień umowy nabycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego z dnia [...] 2008r. objął je w użytkowanie najpóźniej z dniem 15 grudnia 2008r. W tym dniu najpóźniej lokal został skarżącemu wydany (§5 umowy ). Nadto lokal ten spełniał przysługującą mu normę powierzchni mieszkalnej wynikającej z przepisu art. 173 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej (§1 pkt a) umowy). Następnie z przedstawionych faktur nabycia materiałów budowlanych i wykonania instalacji elektrycznej nie wynika, że dopiero zakończenie tych prac umożliwiało zamieszkanie w przedmiotowym lokalu. Wobec powyższego skarżący w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową, tj. 30 grudnia 2010r. realnie zamieszkiwał wraz z rodziną w przedmiotowym lokalu przy ul. R.. w Ś.. Posiadał tym samym prawo do lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową. Spełniony został, zatem cel ustawy polegający na tym, że skarżący miał odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełnił służbę. Cel przepisu art. 170 ustawy został osiągnięty, a wobec tego nie powstało prawo do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w przepisie art. 184 ust. 1 ustawy. Ziściła się bowiem przesłanka negatywna przewidziana przez przepis art. 187 pkt 2 ustawy. W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów kpa dotyczących terminu załatwienia sprawy Sąd Administracyjny wskazuje, że okoliczność ta, wprawdzie stanowiąca uchybienie procesowe prowadzonego postępowania administracyjnego, nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego. W zaistniałej sytuacji skarżącemu przysługiwało bowiem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub innym terminie ustalonym w myśl art. 36 kpa, z czego skarżący nie skorzystał. Następnie skarżący mógł również wystąpić ze skargą na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czego również zaniechał. Uznać więc należy ,że wskazane uchybienie procesowe nie miało żadnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.