II SA/Po 147/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpatrzeniu odwołania M. F. od decyzji Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 202l r., którą doręczono Stronie w dniu [...] listopada 202l r. organ wierzyciela tj. MGOPS w K. odmówił M. F. umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń alimentacyjnych w kwocie [...]zł. Dalej organ wskazał, iż opisaną decyzję M. F. zaskarżył odwołaniem, które jak wskazano w piśmie przewodnim, złożono w siedzibie MGOPS w K. w dniu [...] grudnia 2021 r. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. - dalej k.p.a.) ostatnim dniem na skuteczne wniesienie odwołania na opisaną wyżej decyzję był dzień [...] grudnia 2021 r., tymczasem złożone ono zostało w siedzibie Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w dniu [...] grudnia 2021r. Organ zaznaczył, iż czternastym dniem liczonym od dnia [...] listopada 2021r. (dzień bezpośrednio następujący po dniu w którym decyzja z dnia [...] listopada 2021r. została skutecznie doręczona) był ponad wszelką wątpliwość dzień [...] grudnia 2021 r. i był to ostatni dzień na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. F. podnosząc, iż nie zgadza się z twierdzeniem organu, że pismo wniósł z 1 dniowym opóźnieniem, ponieważ złożył je w terminie. Skarżący zaznaczył, iż "w dobie pandemii nie ma możliwości rozmawiania z urzędnikiem osobiście, urzędy są zamknięte, jedyna forma załatwienia sprawy to skrzynka, w którą wrzuca się dokumenty, bez potwierdzenia ich złożenia czy otrzymania, dlatego uważałem, żeby nie przegapić ważnego dla mnie , złożyłem je [...] grudnia 2021". W dalszej części skargi Skarżący wskazał okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają umorzenie należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń alimentacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumentację zawarta w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 zwanej dalej: "P.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Tym samym zakres kontroli sądowej mającej za przedmiot takie postanowienie ogranicza się do analizy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Tym samym Sąd nie jest uprawniony w niniejszym etapie do oceny podnoszonych przez Skarżącego okoliczności dotyczących umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Cytowany wyżej przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 333/08; z 31 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 492/08; https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Pamiętać jednak należy, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy strona odwołująca się z całą pewnością przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie z nadesłanych akt wynika, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 2021 r. została doręczona Skarżącemu dnia [...] listopada 2021 r. Tym samym 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. rozpoczął swój bieg od [...] listopada 2021 r. i upływał [...] grudnia 2021 r. Natomiast jak wynika z prezentaty organu na odwołaniu odwołanie zostało złożone do organu [...] grudnia 2021 r. Tym samym wydaje się, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Jednakże w niniejszej sprawie w świetle twierdzeń skargi Sąd powziął wątpliwość czy faktyczną datą wniesienia odwołania był dzień [...] grudnia 2021 r. czy też dzień [...] grudnia 2021 r. W tym miejscu wskazać należy, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący podniósł, że w okresie pandemii nie było możliwości rozmowy z urzędnikiem osobiście, ponieważ urzędy były zamknięte, a jedyną formą załatwienia sprawy była skrzynka do której wrzucało się dokumenty bez potwierdzenia ich złożenia. Skarżący podniósł, iż żeby nie przegapić ważnego terminu podanie złożył w dniu [...] grudnia 2021 r. i uczynił to w terminie. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.). Zgodnie z § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, w brzmieniu obowiązującym w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania, do dnia [...] grudnia 2021 r. wykonywanie zadań przez urząd administracji publicznej lub jednostkę organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym może podlegać ograniczeniu polegającym na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom. Natomiast w myśl ust. 5 § 21 rozporządzenia Rady Ministrów decyzję o rodzaju i formie wprowadzanych ograniczeń, o których mowa w ust. 1, podejmuje, z zastrzeżeniem ust. 4, kierownik urzędu administracji publicznej, dyrektor generalny urzędu lub kierujący jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym, uwzględniając konieczność zapewnienia bezpieczeństwa obywateli, zawiadamiając o tych ograniczeniach, w drodze ogłoszenia, na stronie podmiotowej urzędu lub jednostki, a także przez wywieszenie ogłoszenia w siedzibie urzędu lub jednostki. Faktem powszechnie znanym jest, iż w wielu urzędach wprowadzono istotne ograniczenia w ich funkcjonowaniu m.in. poprzez zawieszenie bezpośredniej obsługi klientów, ograniczenie pracy biur podawczych, a co za tym idzie przyjmowanie korespondencji poprzez skrzynkę podawczą. Fakt ten potwierdza informacja Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli zatytułowana "Funkcjonowanie urzędów administracji publicznej w okresie epidemii COVID-19" (LSZ.430.005.2021 Nr ewid. 173/2021/P/21/094/LSZ – dostępna na stronie NIK pod adresem https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/urzedy-w-czasach-pandemii.html). W opracowaniu tym czytamy, iż "Dla klientów urzędów skutkiem epidemii był ograniczony dostęp do budynków publicznych oraz konieczność składania do skrzynek podawczych dokumentacji niezbędnej do załatwienia spraw urzędowych" (str. 6 informacji o wynikach kontroli). Ponadto w omawianej informacji podniesiono, iż "W okresie epidemii COVID-19 wszystkie skontrolowane jednostki wprowadziły zmiany w funkcjonowaniu urzędów i ograniczenia w ich dostępie. We wszystkich urzędach podstawową formą komunikacji urzędu z klientem była możliwość składania dokumentów, wniosków lub podań do skrzynek podawczych" (str. 17 informacji o wynikach kontroli). Wobec powyższego twierdzenia Skarżącego o ograniczeniach w funkcjonowaniu urzędu i konieczności składania pism bez potwierdzenia w skrzynkach podawczych wydają się wiarygodne. Sąd ma na względzie, iż okoliczności te wyszły na jaw dopiero po wydaniu przez organ postanowienia, to jednakże są to okoliczności które istniały w dniu orzekania i co istotne wymagają one szczegółowego wyjaśnienia gdyż mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie uznać należało za przedwczesne. Wobec powyższego organ odwoławczy mając na uwadze poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi winien podjąć działania celem ustalenia rzeczywistej daty wniesienia odwołania. W ramach tych czynności organ winien zwrócić się do Burmistrza Miasta i Gminy K. o wyjaśnienie jak na początku grudnia 2021 r. wyglądało przyjmowanie korespondencji, a jeżeli funkcjonowała skrzynka podawcza to jak wyglądało jej opróżnianie i pieczętowanie pism się w niej znajdujących. Ponadto organ w ramach tych czynności zwróci się do Burmistrza o udzielenie informacji czy możliwym było wrzucenie korespondencji do skrzynki, która została przez organ wyciągnięta i opieczętowana dopiero dnia następnego. Po uzyskaniu powyższych informacji organ winien rozstrzygnąć w jakim dniu faktycznie zostało wniesione odwołanie pamiętając przy tym, że zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Ponadto Sąd na marginesie wskazuje, iż w razie ustalenie, że jednak odwołanie zostało wniesione z uchybienie terminu, to organ winien pamiętać, iż na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255), od dnia [...] grudnia 2020 r. wszedł w życie m.in. art. 15zzzzzn2, który w ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19). W tym miejscu wskazać należy, iż powołany przepis wszedł wprawdzie w życie w dniu [...] grudnia 2020 r., a więc po doręczeniu Skarżącemu wydanej w niniejszej sprawie decyzji pierwszej instancji oraz po upływie terminu do złożenia odwołania lecz obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze RP na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.