II SA/Po 1476/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor sąd. Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 czerwca 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi W.L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga II SA/Po 1476/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Starosta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa i art. 145 § 1 pkt 5 kpa, odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. nr [...] . W uzasadnieniu organ podał m.in., iż wskazaną decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł o zwrocie W.L. działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...] za zwrotem wypłaconego w 1983 r. odszkodowania oraz odmówił zwrotu działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...]. W dniu [...] r. W.L. złożył wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, powołując się na ujawnienie nowych istotnych okoliczności faktycznych. Według wnioskodawcy nowym faktem był brak zainteresowania użytkownika wieczystego działki nr [...] , tj. Spółdzielni Mieszkaniowej w K., tym gruntem. W trakcie postępowania przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego Spółdzielnia przedstawiła plan realizacyjny i pozwolenie na budowę boiska szkolnego, a obecnie inwestorem boiska będzie Gmina K., zaś inwestycja nie mieści się w pojęciu spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego, na który to cel nieruchomość została wywłaszczona. Postanowieniem z dnia [...] r. organ wznowił postępowanie. W toku wznowionego postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa pismem z dnia [...] r. poinformowała organ o nie wyrażeniu zgody na wygaśniecie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], zaś Burmistrz Gminy pismem z dnia [...] r. oświadczył, że nie będzie podejmował działań zmierzających do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Z przeprowadzonego postępowania jak i w świetle zgromadzonych materiałów nie wynika żadna nowa okoliczność, która nie byłaby znana organowi w dniu wydawania decyzji z dnia [...] r., brak więc podstaw wznowienia postępowania i nie można merytorycznie rozpoznać sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania W.L. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję. Nową okolicznością dla skarżącego jest fakt, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie była zainteresowana przedmiotowym gruntem, o czym przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. organ nie wiedział. W aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. znajduje się pismo Spółdzielni z dnia [...] r. informujące Zarząd Gminy K., że nie wyraża zgody na wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przy ul. [...]. Nie można więc uznać, że Spółdzielnia wyrażała gotowość zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego gruntu, a organ o tym nie wiedział. Nowe okoliczności stanowiące podstawę wznowienia muszą być istotne dla sprawy, muszą mieć znaczenie przy jej rozstrzyganiu. Kwestia woli Spółdzielni czy chce ona zachować prawo użytkowania wieczystego, czy się go zrzec nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Znaczenie dla sprawy mógłby mieć tylko fakt dokonania przez Spółdzielnię i Gminę K. czynności prawnej, której skutkiem byłoby wygaśnięcie albo rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego. W dacie wydawania decyzji z dnia [...] r. czynność taka nie miała miejsca, brak więc przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa do wznowienia postępowania. Skarżący powoływał się także na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 kpa, podnosząc, iż decyzja z dnia [...] r. wydana została bez uzyskania wymaganej opinii organu, tj. stanowiska Burmistrza Gminy co do sposobu wykorzystania nieruchomości przez użytkownika wieczystego i możliwości wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przed ustalonym terminem oraz stanowiska Spółdzielni Mieszkaniowej. Art. 145 § 1 pkt 6 kpa jako przyczynę wznowienia wskazuje wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Przez wymagane stanowisko innego organu należy rozumieć sytuację, gdy przepis prawa materialnego nakłada na organ administracji obowiązek współdziałania z innymi organami przy wydawaniu decyzji przez zasięgnięcie ich opinii, wyrażenie zgody, uzgodnienie. Przepisem procesowy dotyczącym tej kwestii jest art. 106 kpa, który jednak sam nie stwarza obowiązku współdziałania. W sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. ani przepisy mające zastosowania przy jej wydawaniu, ani obecnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie przewidują obowiązku zasięgania opinii innego organu. Kierownik Urzędu Rejonowego zobowiązany był ustalić przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości czy istnieje przesłanka uniemożliwiająca zwrot. Przesłanką tą był brak po stronie Gminy K. władania nieruchomością. W wyniku prowadzonego postępowania organ ustalił w decyzji z dnia [...] r., iż prawo użytkowania wieczystego nie zostało wygaszone odnośnie działki nr [...]. Stanowisko Burmistrza Gminy co do woli podjęcia czynności wywołujących wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego lub rozwiązanie umowy nie miało charakteru opinii innego organu z art. 145 § 1 pkt 6 kpa, a było fragmentem postępowania zmierzającego do ustalenia czy istnieje możliwość wyeliminowania negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości. Kolejną podstawą wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, do której odnosił się skarżący, to zarzut wydania decyzji z dnia [...] r. w oparciu o inną decyzje, które zostały następnie zmienione lub uchylone, tj. w oparciu o decyzje Zarządu Miasta i Gminy oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z Spółdzielnią Mieszkaniową, które zostały uchylone wyrokiem NSA w Łodzi z dnia 25.11.1999 r. Wskazane przez skarżącego decyzja Zarządu Miasta i Gminy z dnia [...] r. nr [...] odmawiająca rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] nie mogły być brane pod uwagę przy ustalaniu podstawy prawnej decyzji z dnia [...] r., ponieważ zostały wydane dopiero po rozstrzygnięciu sprawy ta decyzją. Ich uchylenie nie mogło więc zmienić stanu prawnego istniejącego w chwili wydawania decyzji z dnia [...] r. Wobec braku podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa nie jest dopuszczalne badanie zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. Od powyższej decyzji skargę złożył W.L. domagając się jej uchylenia, zarzucając naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5, 6 i 8 kpa, poprzez niewyjaśnieni wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i doprowadzenie do naruszenia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wyszły na jaw nowe fakty i dowody oraz poglądy orzecznictwa, które niewątpliwie miałyby wpływ na treść decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r., a nie były znane organowi w momencie wydawania decyzji, nadto decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu oraz w oparciu o inną decyzję, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Precyzując zarzuty skarżący podał, że decyzja wydana w dniu [...] r. jest niesłuszna i niezgodna z prawem oraz bardzo krzywdząca dla skarżącego, narusza jego interes prawny i społeczny. Organy wykorzystując swą władczą pozycję skutecznie uniemożliwiły mu zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomimo istnienia podstaw do zwrotu. Nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, pozostaje niezagospodarowana. Fakt, iż nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej nie wpływa na prawo skarżącego do żądania jej zwrotu, co potwierdzają wyroki NSA w Katowicach z dnia 23.09.1996 r. i NSA w Krakowie z dnia 17.10.1995 r. W dacie wydawania decyzji z dnia [...] r. istniały także odmienne poglądy orzecznictwa, jednak poglądy doktryny uległy zmianie. Kierownik Urzędu Rejonowego nie był świadom poglądów orzecznictwa w tym zakresie, poglądy te na pewno miałyby wpływ na treść decyzji. Nadto decyzja wydana została bez uzyskania wymaganej prawem opinii innego organu, tj. Burmistrza Miasta i Gminy co do sposobu wykorzystania nieruchomości przez użytkownika wieczystego i możliwości wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przed ustalonym terminem. Organ nie dysponował także stanowiskiem użytkownika wieczystego - Spółdzielni Mieszkaniowej. Skarżący dysponuje pismem z dnia [...] r. Burmistrza Miasta i Gminy, z którego wynika, iż to Gmina będzie inwestorem boiska szkolnego na przedmiotowej nieruchomości oraz, że Spółdzielnia zrzeknie się prawa użytkowania wieczystego pod warunkiem zamiany na inny grunt. Spółdzielnia wyrażała więc wolę zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Skarżący podniósł także, iż decyzje Zarządu Miasta i Gminy oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntu z Spółdzielnią Mieszkaniową zostały uchylone wyrokiem NSA w Łodzi z dnia 25.11.1999 r., mimo tego nie podjęto decyzji o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego. Te okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa oraz powinny stanowić podstawę do uchylenia decyzji z dnia [...] r. Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzje Starosty z dnia [...] r., w której odmówiono skarżącemu W.L. uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. nr [...]. Sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy administracyjnej, granice te wyznacza rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. W przedmiotowym postępowaniu Sąd nie jest władny do badania prawidłowości i zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. nr [...] o zwrocie skarżącemu działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...] za zwrotem wypłaconego w 1983 r. odszkodowania oraz o odmowie zwrotu działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...]. Z tych względów wszystkie zarzuty skarżącego dotyczące trafności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. nr [...] nie mogły być rozpatrzone. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji in meriti stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego nie narusza ona prawa. Podzielić należy pogląd organu II instancji, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 kpa, w szczególności przesłanki określone w punktach 5, 6 i 8 tego przepisu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie wznawia się, jeżeli po wydaniu decyzji ostatecznej wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję. Do nowych okoliczności faktycznych w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu nie należą w szczególności fakty powstałe w późniejszym czasie, już po zakończeniu kwestionowaną decyzją postępowania administracyjnego, a także później powstałe środki dowodowe. Nadto muszą to być fakty i dowody istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy, mogące mieć wpływ na treść decyzji. Z akt sprawy wynika, iż w dacie wydawania przez Kierownika Urzędu Rejonowego decyzji z dnia [...] r., nr [...], działka gruntu nr [...] , położona w K. przy ul. [...], znajdowała się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej. Okoliczność ta była podstawą do odmowy zwrotu tejże nieruchomości W.L. Skarżący podstawę do wznowienia postępowania upatruje w okoliczności, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa w dacie wydawania decyzji z dnia [...]r. wyrażała wolę zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego tego gruntu, a inwestorem budowy boiska szkolnego na tym gruncie miała być Gmina K. Jak słusznie zauważa organ II instancji okoliczność powyższa nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, stąd nie była okolicznością istotną w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Ewentualne zamiary i deklaracje użytkownika wieczystego odnośnie zrzeczenia się tego prawa, dopóki nie staną się stanowczym oświadczeniem woli złożonym w formie przewidzianej prawem, nie wywołują żadnych skutków prawnych, nie wpływają na byt prawa użytkowania wieczystego i z tych powodów są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić należy, iż w dacie wydawania decyzji z dnia [...]r. spółdzielnia mieszkaniowa pozostawała użytkownikiem wieczystym gruntu, nawet więc gdyby później zrzekła się tego prawa lub umowa użytkowania wieczystego została by rozwiązana, byłaby to nowa okoliczność powstała po dniu wydania decyzji, nie mogąca stanowić podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nowymi okolicznościami w rozumieniu powyższego przepisu nie są także rozbieżne poglądy prezentowane w doktrynie prawa lub orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy znajduje się ona w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, nie są to bowiem okoliczności faktyczne, ale interpretacja przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały również podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 i pkt 8 kpa. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 6 kpa podstawą wznowienia jest wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Obowiązek współdziałania organu administracji przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy z innymi organami, wyrażający się w powinności uzyskania opinii, stanowiska, uzgodnienia, musi wynikać z norm materialnego prawa administracyjnego. Natomiast podstawą procesową uzyskania takiego stanowiska jest przepis art. 106 kpa. W dacie wydawania decyzji z dnia [...] r. przez Kierownika Urzędu Rejonowego problematykę związaną ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości regulowały przepisy ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 poz. 127 z 1991 r. z późn. zm.). Przepisy te nie przewidywały obowiązku uzyskania przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowiska, opinii czy zgody innego organu. Organ prowadzący postępowanie zwrotowe – wbrew twierdzeniom skargi – nie był zobligowany do uzyskiwania opinii Burmistrza Miasta i Gminy czy Spółdzielni Mieszkaniowej, ten ostatni podmiot nie ma zresztą statusu organu administracji publicznej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 8 kpa postępowanie wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie zmienione lub uchylone. Skarżący powołuje się na decyzję Zarządu Miasta i Gminy z dnia [...] r. nr [...], w której odmówiono rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki nr [...] , oraz na utrzymująca ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. Decyzje te zostały następnie uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 25.11.1999 r. w sprawie II SA/Łd 17/97. Wskazane przez skarżącego decyzje nie wchodziły jednak w zakres podstawy prawnej decyzji z dnia [...]r., wydane zostały bowiem po zapadnięciu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda prawidłowo ustalił brak podstaw wznowienia z art. 145 § 1 kpa i art. 145a kpa, a tym samym brak podstaw do uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] r. Zaskarżona decyzja odpowiada więc prawu, a skarga jest nieuzasadniona. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało skargę oddalić. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga