II SA/Po 148/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi N. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania N. L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia N. L. uprawnień do kierowania pojazdami kat. AM, B1, B nr dokumentu: [...]/3003, nr druku [...], wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 127 §, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; dalej: u.p.r.d.), Komendant Wojewódzki Policji w P. zwrócił się do Starosty [...] o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami w stosunku do N. L.. Uzasadniając wniosek wskazał, iż wyżej wymieniona w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy kierując pojazdem silnikowym trzykrotnie dopuściła się wykroczenia określonego w art. 86 § 1 lub 2, art. 87 § 1, 92a w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 30 km/h lub art. 98 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks Wykroczeń (Dz.U. 1971 Nr 12, poz. 114 ze zm.; dalej: k.w.). W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Starosta [...] na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomił N. L. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia jej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. AM, B1, B, zgodnie z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] maja 2018 r., udzielając nadto niezbędnych pouczeń. Dnia [...] czerwca 2018 r. do Starosty [...] wpłynął (z adnotacją "do wiadomości") zaadresowany do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. dokument z dnia [...] czerwca 2018 r., zatytułowany "zażalenie". Z treści pisma wynika, iż skarżąca zakwestionowała w nim zasadność nałożenia na nią w dniu [...] lutego 2018 r. mandatu karnego w związku z zaistniałym zdarzeniem drogowym. Zdaniem N. L. nie doszło do realnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, stąd też brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 86 § 1 k.w. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. N. L. zwróciła się do Starosty [...] o czasowe wstrzymanie się z podjęciem decyzji co do cofnięcia skarżącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi do czasu rozpatrzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. zażalenia z dnia [...] czerwca 2018 r. Starosta [...] pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. zwrócił się Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o wskazanie, czy wniosek z dnia [...] maja 2018 r. pozostaje zasadny w związku z zażaleniem wniesionym przez N. L.. W zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2018 r. Starosta [...] na podstawie art. 36 k.p.a. powiadomił N. L. o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie przewidzianym przez przepis art. 35 k.p.a. i określił przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2018 r. Jako powód niezałatwienia sprawy wskazał fakt nieustosunkowania się przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. do pisma z dnia [...] czerwca 2018 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego KWP w P. w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. poinformował, iż wniosek z dnia [...] maja 2018 r. pozostaje aktualny. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 104 i art. 108 k.p.a. oraz art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d. po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] maja 2018 r. orzekł o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, B1, B N. L. oraz zażądał zwrotu prawa jazdy kat. AM, B1, B nr [...] nr druku [...], wydanego w dniu [...] października 2016 r. przez Starostę G. . Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji, w powołaniu na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] maja 2018 r., Starosta [...] wskazał, iż N. L. w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, kierując pojazdem trzykrotnie dopuściła się wykroczenia z art. 86 § 1 lub 2, art. 87 § 1, 92a w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 30 km/h lub art. 98 k.w., a to: 1. w dniu [...] sierpnia 2017 r., m. P. , rodzaj pojazdu: samochód osobowy, marka pojazdu: SEAT, kod: E03, opis: wykroczenie polegało na przekroczeniu prędkości o od 31 do 40 km/h, 2. w dniu [...] grudnia 2017 r., m. G., rodzaj pojazdu: samochód osobowy, marka pojazdu: VOLKSWAGEN, kod: A02, opis: spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego – kolizja drogowa, 3. w dniu [...] lutego 2018 r., m. T., rodzaj pojazdu: samochód osobowy, marka pojazdu: VOLKSWAGEN, kod: A02, opis: spowodowanie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego – kolizja drogowa. Według treści uzasadnienia decyzji, prawo jazdy zostało wydane skarżącej przez Starostę [...] w dniu [...] października 2016 r., a zatem wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji zostały popełnione przed upływem 2 lat od wydania prawa jazdy po raz pierwszy. W odwołaniu, które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2018 r., N. L. zarzuciła oparcie skarżonej decyzji o nieaktualny stan prawny. Wskazała, iż będące podstawą rozstrzygnięcia przepisy art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. h oraz art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d. utraciły moc w dniu [...] czerwca 2018 r., a zatem przed dniem wydania decyzji. W odpowiedzi na odwołanie Starosta [...] wniósł o oddalenie wniesionego odwołania w całości. Uzasadniając przyjęte stanowisko wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązującego w czasie rozstrzygania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d. Organ podał, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy z dnia 9 maja 2018 r. – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 957) do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazanie danych przez Centralną Ewidencję Kierowców, przepisu art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami nie stosuje się. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Motywując rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że stanowisko zawarte w decyzji Starosty [...] jest prawidłowe. Podkreślił przy tym, iż w prowadzonej przez P. ewidencji kierowców naruszających przepisy widnieją trzy wskazane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. wykroczenia drogowe popełnione przez N. L. w okresie od 5 sierpnia 2017 r. do 22 lutego 2018 r. Wykroczenia te należą do kategorii wykroczeń wymienionych w przepisie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d. SKO podniosło, iż skarżąca otrzymała swoje pierwsze prawo jazdy pod rządami przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d., tj. w dniu [...] października 2016 r., a wskazane we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. wykroczenia zostały popełnione w okresie 2 lat od wydania N. L. po raz pierwszy prawa jazdy. Odnosząc się do stanu prawnego sprawy, organ II instancji powielił argumentację organu I instancji co do obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d. w czasie. Podkreślił w tym względzie, iż uchylający nadmienioną regulację art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami nie znajduje zastosowania do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazanie danych, o czym przesądza art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 957). N. L. wywiodła skargę od rozstrzygnięcia SKO z dnia [...] listopada 2018 r., zarzucając decyzji, że "została sporządzona w pośpiechu", po przeprowadzeniu przewlekłego zdaniem skarżącej postępowania. W tym stanie rzeczy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego do czasu rozpoznania skargi przez Sąd. Odpowiadając na skargę SKO zwróciło się o oddalenie skargi, podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej powołanych. Jak stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności nakreślić należy stan prawny, w którym zapadły decyzje organów obu instancji. Po pierwsze wskazać trzeba, że materialną podstawę rozstrzygnięć stanowił art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d. Według treści art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.; dalej: u.o.k.p.) nastąpiło uchylenie art. 140 i 140a u.p.r.d., niemniej na mocy art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957) powołany przepis nie znajdował zastosowania do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej. Ta sama ustawa w art. 14 ust. 2 precyzowała, że Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1, a komunikat ten ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. W wykonaniu delegacji ustawowej Minister Cyfryzacji wydał Komunikat w sprawie określenia terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie informacji do centralnej ewidencji pojazdów o zatrzymaniu dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego) oraz o informacji o jego zwrocie z dnia 28 czerwca 2018 r. (Dz.Urz.Min.Cyf. z 2018 r. poz. 22), w którym to ustanowił jako termin wdrożenia przedmiotowych rozwiązań technicznych dzień [...] października 2018 r. Reasumując, przepis art. 125 u.o.k.p. w zakresie odnoszącym się do art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d. zaczął wywoływać skutki prawne od dnia [...] października 2018 r. W świetle powyższych uwag wątpliwości Sądu nie budzi okoliczność, iż w dacie wydania decyzji przez Starostę [...], tj. w dniu [...] lipca 2018 r., obowiązywał przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d., który zobowiązywał starostę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił trzy wykroczenia określone w art. 86 § 1 lub 2, art. 87 § 1, art. 92a w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 30 km/h lub art. 98 k.w. Odmiennie rzecz kształtowała się w dacie rozstrzygania przez SKO. Data decyzji – [...] listopada 2018 r. przypada po określonym w komunikacie Ministra Cyfryzacji dniu 1 października 2018 r. Ustawodawca nie przewidział przy tym rozwiązania intertemporalnego, polegającego w szczególności na możliwości dalszego stosowania art. 140 u.p.r.d. do postępowań wszczętych, a niezakończonych. Ostatnim dniem, w którym można było przesunąć w czasie obowiązywanie przepisu uchylającego art. 140 p.r.d., był dzień, w którym uchylenie miało stać się faktem (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. II SA/Sz 1251/18, CBOSA, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 258/19, CBOSA; orzeczenia dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wedle utrwalonego w orzecznictwie poglądu, organ administracyjny pierwszej instancji zobowiązany jest do stosowania przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji, natomiast organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, iż jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego (wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1566/09, CBOSA). W okolicznościach sprawy doszło do sytuacji, w której organ odwoławczy oparł się w swojej decyzji o nieaktualny stan prawny. Orzekając merytorycznie winien uwzględnić, iż w dniu 1 października 2018 r. doszło do pełnego wyeliminowania z obrotu prawnego podstawy prawnej, na której – trafnie w zastanych uwarunkowaniach prawnych – oparł się organ I instancji. Opisane naruszenie prawa materialnego miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zwraca uwagę, iż przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organy winny zadbać o niebudzące wątpliwości oznaczenie wykroczeń, których popełnienie ma stanowić podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Odnoszenie się wyłącznie do symbolu wykroczenia nie jest wystarczające w związku z utratą mocy obowiązującej Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. 2012 poz. 488). Odnosząc się wprost do uwag z treści odwołania, Sąd nie podziela wywodów autorki. Wskazane rozbieżności co do powoływanej przez SKO podstawy prawnej miały charakter omyłek pisarskich, całokształt decyzji nie pozostawiał wątpliwości co do tego, jakie przepisy zostały zastosowane przez organ. Dalej zważyć trzeba, iż żądanie zwrotu dokumentu prawa jazdy jest funkcjonalnie połączone z decyzją o cofnięciu uprawnień, a sformułowanie go nie zależy od tego, czy wcześniej, na mocy art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. h u.p.r.d., policjant "fizycznie" zatrzymał prawo jazdy. Pożądanego przez skarżącą skutku nie mógł wywrzeć także argument odnoszący się do kwestii wadliwego zakwalifikowania wykroczenia popełnionego w dniu 22 lutego 2018 r. Rozstrzyganie w tym zakresie należy do kognicji sądów powszechnych, a procedurę wyznacza art. 101 § 1 ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U.2013.395 ze zm.), zgodnie z którym prawomocny mandat karny podlega niezwłocznie uchyleniu, jeżeli grzywnę nałożono za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie albo na osobę, która popełniła czyn zabroniony przed ukończeniem 17 lat, albo gdy ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia wykroczenia z przyczyn, o których mowa w art. 15-17 Kodeksu wykroczeń. Uchylenie następuje na wniosek ukaranego, jego przedstawiciela ustawowego lub opiekuna prawnego złożony nie później niż w terminie 7 dni od uprawomocnienia się mandatu lub na wniosek organu, którego funkcjonariusz nałożył grzywnę, albo z urzędu. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym i w żadnym wypadku nie może on prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji zasadności nałożenia na kierowcę mandatu karnego za ujawnione wykroczenie (wyrok NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. I OSK 2190/16, CBOSA). Orzeczenie wydane na podstawie uprzednio obowiązującego art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b u.p.r.d., jak i jego normatywnego odbicia w aktualnym stanie prawnym - art. 103 ust. 1 pkt 3 u.o.k.p. ma charakter związany. W razie otrzymania zawiadomienia o naruszeniu wskazanego wyżej przepisu ruchu drogowego – na skutek zawiadomienia właściwego organu – starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni stanowisko zawarte w powyższym wyroku.