II SA/Po 148/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] października 2021 r., nr [...] Decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania R. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 8 października 2021 r., [...] o odmowie przyznania odwołującej się zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem w okresie zasiłkowym 2021/2022. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2021 r. R. B. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2021/2022 (k. [...] akt administracyjnych). Wskazała, że wychowuje samotnie dwie córki – E. G. oraz K. G.. W oświadczeniu z dnia 30 września 2021 r. R. B. wskazała, że jej córka, E. G., pobierała rentę rodzinną do końca sierpnia 2021 r. (k. [...] akt administracyjnych). Od września 2021 r. renta jej nie przysługuje (utraciła dochód). Natomiast córka K. G. od września 2021 r. ma zwiększony dochód, który obecnie wynosi [...] zł. R. B. podkreśliła, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej "u.ś.r.") przez dochód członka rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c u.ś.r. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Decyzją z dnia 8 października 2021 r., [...] Burmistrz odmówił przyznania R. B. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem w okresie zasiłkowym 2021/2022 (k. [...] akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazał, że podstawą przyznania świadczeń w okresie zasiłkowym 2021/2022 są dochody rodziny za 2020 rok z uwzględnieniem utraty i uzyskania dochodu mającego miejsce w roku bazowym lub po nim. Przy wyliczeniu kryterium dochodowego uwzględniono dochody: E. G. z tytułu renty rodzinnej i zatrudnienia, R. B. z tytułu renty oraz K. G. z tytułu renty rodzinnej. Dochód E. G. za rok bazowy wyniósł [...] zł. Po odliczeniu dochodu utraconego z tytułu zatrudnienia ([...] zł) oraz jednorazowego świadczenia rocznego z tytułu renty rodzinnej ([...] zł), dochód E. G. za 2020 rok wyniósł [...] zł. Natomiast dochód R. B. z tytułu renty i renty rodzinnej K. G. za rok bazowy wyniósł [...] zł. Dochód pomniejszono o składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł i zapłacony podatek dochodowy w kwocie [...]zł. Zatem dochód R. B. za rok 2020 wyniósł [...] zł. Dodatkowo od wyliczonego dochodu odliczono roczne świadczenie jednorazowe z tytułu renty w kwocie [...]zł oraz roczne świadczenie jednorazowe z tytułu renty rodzinnej córki K. G. w kwocie [...]zł. Po dokonanych odliczeniach dochód R. B. za rok bazowy wyniósł [...] zł. Suma dochodu rodziny za 2020 rok wyniosła [...] zł, co daje dochód miesięczny w kwocie [...]zł, zaś w przeliczeniu na osobę [...] zł. Organ podkreślił, że kwota ta przekracza ustawowe kryterium dochodu w wysokości [...] zł, które uprawnia do pobierania zasiłków rodzinnych z dodatkami w pełnej wysokości o kwotę [...]zł na osobę. Kwota przekroczenia dochodu rodziny wynosi [...] zł i jest wyższa niż kwota wnioskowanych świadczeń dla jednej osoby uprawnionej, która wynosi [...] zł ([...] zł – zasiłek rodzinny, [...] zł – dodatek z tytułu samotnego wychowywania). Burmistrz podkreślił, że przy wyliczeniu kryterium dochodowego nie uwzględniono utraty dochodu E. G. z tytułu renty rodzinnej, gdyż od momentu przyznania renty rodzinnej w 2016 r. funkcjonuje ten sam skład rodziny i w ciągłości zarówno renta rodzinna, jak i renta chorobowa stanowią podstawowe źródło dochodu rodziny. Zmiana sposobu wypłaty tej samej renty rodzinnej dla osób uprawnionych (na rzecz R. B. jako przedstawiciela ustawowego, czy bezpośrednio dla pełnoletniej osoby uprawnionej) nie stanowią o utracie, czy o uzyskaniu dochodu rodziny, gdyż część renty, która przysługiwała E. G. przechodzi na inną osobę uprawnioną. Zatem zmiana sposobu wypłaty renty rodzinnej nie ma wpływu na obliczenie dochodu rodziny. Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. R. B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji (k. [...] akt administracyjnych). Wskazała, że Burmistrz nieprawidłowo ustalił kwotę dochodu E. G.. Dochód z tytułu renty wyniósł [...] zł, a z umowy zlecenie – [...] zł, co łącznie daje kwotę [...]zł, a nie [...] zł. Zaznaczono także, że E. G. nie pobiera renty na swoją osobę i pozostała bez środków do życia. Powyższe powinno zostać uwzględnione podczas wyliczenia dochodu rodziny. Decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza o odmowie przyznania R. B. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem w okresie zasiłkowym 2021/2022 (k. [...] akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazało, że dochód rodziny R. B. wyniósł w 2020 r. [...] zł, co miesięcznie daje dochód w kwocie [...]zł. Przy uwzględnieniu trzech osób w rodzinie daje to dochód w wysokości [...] zł na osobę. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 3 u.ś.r. w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a, to jest w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Kolegium zaznaczyło, że warunek ten również nie został spełniony. Pismem z dnia 27 stycznia 2022 r. R. B. złożyła skargę od powyższej decyzji (k. [...] akt sądowych). Wskazała, że należało wyliczyć dochód rodziny z uwzględnieniem dochodu utraconego przez córkę E. G., która z dniem [...] sierpnia 2021 r., w związku z ukończeniem szkoły średniej, utraciła rentę rodzinną. Przepisy ustawowe dotyczą także uzyskania i utracenia dochodu po roku bazowym, na który jest ustalane prawo do zasiłku rodzinnego. Dochód rodziny się zmienił, gdyż wcześniej renta przysługiwała dwóm osobom w wysokości 90%, a od września 2021 r. w wysokości 85%. Do skargi została dołączona między innymi decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2020 r. o waloryzacji renty rodzinnej E. G. wskazująca, iż renta wynosi [...] zł i podlega podziałowi na dwie osoby po [...] zł (k[...] akt sądowych), decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. o przeliczeniu renty rodzinnej E. G. (k. [...] akt sądowych) oraz kserokopie odcinków rent wypłaconych E. G. i K. G. (k. [...] akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie przedmiotem sporu jest to, czy zgłoszona przez skarżącą utrata dochodu E. G. z tytułu renty rodzinnej powinna zostać uwzględniona podczas wyliczenia dochodu rodziny. Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r., w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Utratą dochodu natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 23 u.ś.r., jest utracenie dochodu na skutek wydarzeń, które ustawodawca w sposób enumeratywny normuje w tym przepisie w lit. a-l. Jednym z tych wydarzeń jest utrata renty rodzinnej (art. 3 pkt 23 lit. d u.ś.r.). W ocenie Sądu organy obu instancji, a zwłaszcza Kolegium, nie wywiązały się z wynikającego z art. 7 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy, a także nie zadośćuczyniły wynikającej z art. 11 K.p.a. zasadzie przekonywania stron o zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie R. B. w oświadczeniu z dnia 30 września 2021 r. – to jest jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji – jednoznacznie wskazała, że jej córka, E. G., pobierała rentę rodzinną do końca sierpnia 2021 r., a od września 2021 r. renta jej nie przysługuje (utraciła dochód), co nastąpiło w związku z zakończeniem edukacji córki. Burmistrz, jak wynika z uzasadnienia jego decyzji z dnia 8 października 2021 r., [...], uznał powyższe za fakt nie mający znaczenia, wyjaśniając, że renta rodzinna w rodzinie skarżącej pozostała nadal źródłem dochodu, a zmienił się tylko sposób jej wypłaty. Organ pierwszej instancji przywołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2021 r., II SA/Po [...]. Odnosząc się do powyższego Sąd – nie przesądzając o końcowym merytorycznym wyniku sprawy – wskazuje, że argumentacja Burmistrza jest nazbyt uproszczona, a przez to nie daje się skonfrontować z przepisami prawa (o ustalaniu dochodu członków rodziny oraz o utracie i uzyskaniu dochodu), a nadto nie pozwoliła skarżącej zorientować się zarówno co do uwarunkowań prawnych jak i co do obliczeń dochodu. Podkreślić w tym miejscu przy tym należy, że motywy decyzji powinny być weryfikowalne przede wszystkim dla jej adresata, a kontrolowana decyzja nie spełnia tego wymogu. Sąd wskazuje, że wyrok II SA/Po [...], który przywołał Burmistrz, dotyczył sytuacji, gdy doszło tylko do zmiany sposobu wypłacania renty rodzinnej córce skarżącej E. G. – jako osoba osiągająca pełnoletniość zaczęła ona po prostu pobierać rentę osobiście, a nie przez przedstawiciela ustawowego. Nie doszło wówczas do zmiany materialnej w zakresie uprawnień córki, która wcześniej jak i później pozostawała osobą uprawnioną do renty. W takiej sytuacji rzeczywiście, jak trafnie zauważono to we wspomnianym wyroku II SA/Po [...], nie doszło do zmiany podmiotowej w zakresie osób uposażonych z tytułu renty rodzinnej. W niniejszej sprawie stan faktyczny kształtuje się inaczej. Córka skarżącej E. G. przestała być osobą uprawnioną do renty rodzinnej. Skoro tak, to oznacza, że jako członek rodziny dochód z tytułu części do tego prawa z końcem sierpnia 2021 r. utraciła. Sąd oczywiście zauważa – czego zresztą skarżąca R. B. nie ukrywała – że automatycznie niejako (od początku września 2021 r.) druga córka skarżącej K. G. uzyskała samodzielnie (pełne) prawo do renty rodzinnej, w miejsce dotychczasowego częściowego prawa do tego rodzaju świadczenia. Tego ostatniego faktu nie można było jednak skwitować, jak uczynił do Burmistrz, stwierdzeniem, że "od momentu przyznania renty rodzinnej w 2016 roku funkcjonuje ten sam skład Pani rodziny i w ciągłości zarówno renta rodzinna i Pani renta chorobowa stanowią podstawowe źródło dochodu rodziny", zwłaszcza poprzedzonym mylącym wyjaśnieniem, że na dochód rodziny zaliczono dochód E. G.. Przedstawione przez Burmistrza motywy decyzji mogły powodować, że R. B. mogła być w sprawie zdezorientowana, co do uwarunkowań prawnych ustalenia i wyliczenia dochodu rodziny. Przebieg postępowania pozwala przypuszczać, że właśnie dlatego skarżąca złożyła odwołanie, a nie uzyskawszy należytych wyjaśnień do Kolegium, wywiodła również skargę. Na żadnym etapie sprawy nie wyjaśniono jej bowiem jak dochód poprawnie należało wyliczyć (art. 7, art. 7 K.p.a.) oraz dlaczego nie potraktowano dochodu E. G. jako dochodu utraconego (art. 11 K.p.a.). Sąd wskazuje, że utrata prawa do własnej części renty rodzinnej przez jedną z córek, a następnie uzyskanie samodzielnie wyższej renty przez drugą córkę, stanowią doniosłe prawnie zmiany, w tym w aspekcie podmiotowym, dotyczące dochodów członków rodziny. Zmiany te powinny być przez organ przeanalizowane i skonfrontowane z przepisami prawa. Co więcej, należy oczekiwać od organu przedstawienia wyliczeń ustalonego dochodu (z uwzględnieniem, zwłaszcza wygasającego u jednej córki – członka rodziny uprawnienia do renty rodzinnej i aktualizującego się wyższego prawa u drugiej córki). Wszystko to jest tym bardziej istotne, gdy weźmie się pod uwagę, że zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 504) renta rodzina przysługująca dwóm osobom uprawnionym dzielona na nie, nie jest równa rencie rodzinnej w sytuacji, gdy pozostaje już tylko jedna osoba uprawniona. Skarżąca zwracała na to uwagę w toku sprawy, słusznie domagając się od organu przedstawienia stosownych wyliczeń. Z uwagi na fakt, że w sprawie organy zaniechały wyczerpującej analizy stanu okoliczności sprawy: nie skonfrontowały zaistniałych zmian w dochodzie członków rodziny (córek skarżącej) z przepisami prawa i nie przedstawiły przekonujących wyliczeń – Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzję Burmistrza, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.). Wymienionych tu czynności nie może zrealizować samodzielnie Sąd, gdyż rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalność administracji, a nie zastępowanie jej w zakresie ustawowych zadań. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] verte akt sądowych).