II SA/Po 149/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi S.N. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie tymczasowego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] 2005 r. znak [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kwotę 255,- zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa postępowania sądowo- administracyjnego III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Podrazik Pismem z dnia [...] 2005r. S.N. zwrócił się do Starosty Powiatowego z wnioskiem o "zmianę statusu dla tymczasowego budynku mieszkalnego na docelowy" położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w M. Starosta decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie uznania tymczasowego lokalu mieszkalnego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w M. na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] 1996r. wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego jako docelowy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że obowiązująca ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje procedury uznania zamieszkiwanego tymczasowego lokalu mieszkalnego jako docelowy. Dlatego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu z dnia [...] 2005r. S. N. podniósł, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] 1996r. uzyskał pozwolenie na budowę tymczasowego lokalu mieszkalnego do czasu realizacji budynku mieszkalnego z jednoczesnym określeniem czasu użytkowania obiektu jako mieszkalny do końca 2001r. Budowę ukończył w 1999r. Z uwagi na brak środków finansowych nie pobudował nowego budynku mieszkalnego. Dlatego zwrócił się z wnioskiem do Starosty o zmianę statusu budynku. Zdaniem odwołującego się brak uregulowania stanu prawnego budynku wynika z treści powołanej w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, nie zaś z jego winy. Decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i powtórzył argumentację organu I instancji. Stwierdził jednocześnie, że tymczasowe użytkowanie budynku gospodarczego jako mieszkalny zawiera warunek polegający na wyznaczeniu w decyzji okresu użytkowania. Wobec tego z momentem upływu terminu użytkowania (w niniejszej sprawie z końcem 2001r.), przedmiotowy obiekt należy traktować jako budynek gospodarczy. W celu zmiany użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny inwestor zobowiązany jest do wystąpienia z wnioskiem do Starosty Powiatowego o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. W skardze na niniejszą decyzję S. N. wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji. Zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 105 kpa, twierdząc, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania. Podniósł, że w myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dlatego organy I i II instancji były zobowiązane do poinformowania skarżącego w jaki sposób ma uzupełnić wniosek, nie zaś umorzyć postępowanie. Ponadto organ odwoławczy wskazując, że inwestor zobowiązany jest do wystąpienia z wnioskiem do Starosty o zmianę sposobu użytkowania obiektu potwierdził, że niniejsze postępowanie nie powinno zostać umorzone. Skarżący podniósł również, iż w decyzji z [...] 1996r. Kierownik Urzędu Rejonowego określił czas tymczasowego użytkowania lokalu jako mieszkalny, nie uznał zaś, że jest to tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy określić można tylko czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, nie można na podstawie tego przepisu określić sposobu użytkowania w określonym czasie obiektów budowlanych. Wspomniana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego jest w tym zakresie dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a zatem istnieje podstawa do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Za błędne, zdaniem skarżącego, uznać należy stanowisko organu odwoławczego, iż z momentem upływu terminu użytkowania, przedmiotowy obiekt należy traktować jako budynek gospodarczy i w związku z tym inwestor zobowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania. Upływ czasu nie spowodował bowiem, że budynek mieszkalny przestał nim być i stał się budynkiem gospodarczym. W zgłoszeniu właściwemu organowi należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszym stanie faktycznym nie wiadomo jakie okoliczności należałoby zgłosić, skoro budynek był i jest użytkowany jako mieszkalny i ma być dalej w taki sposób użytkowany. Faktycznie nie będzie miała miejsca jakakolwiek zmiana użytkowania budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda powołał się na argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec powyższego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995r. sygn. SA/Łd 2424/94; ONSA 1996, nr 2 poz. 80). Umorzyć postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 kpa można jedynie wówczas, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe. Jeżeli istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji, na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe (wyrok NSA z 29 września 1987r., sygn. IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2 poz. 67). W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że w obowiązującym systemie prawa nie występują przepisy umożliwiające spełnienie żądania skarżącego, a zatem nie można w tym konkretnym przypadku wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zważyć należy, że niniejsza sprawa została wszczęta w wyniku złożenia wniosku przez S. N. Wniosek o wszczęcie postępowania powinien być traktowany jako przesłanka faktyczna, która warunkuje powstanie stosunku materialnego, ale nie kształtuje jego treści (T.Kierkowski, Sprawa administracyjna, 2005, s. 32). Wobec tego na organie, nie zaś na wnioskodawcy ciąży obowiązek ustalenia istnienia, bądź nieistnienia konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Wskazany obowiązek wynika z unormowanej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą, organ prowadzący postępowanie jest w szczególności zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005, s. 150). Z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek dokładnego ustalenia treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest nim związany, nie może z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ zobowiązany jest zatem z urzędu podjąć czynności celem wyjaśnienia żądania strony. Podkreśla to NSA w wyroku z 07 kwietnia 1992r., sygn. IV SA 1378/91 (nie publ.). Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 kpa obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Obowiązek organu w tym względzie wynika także z ogólnej zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej zawartej w art. 9 kpa. Zgodnie z nią, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym udzielając im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne korzystne, bądź nie dla pozytywnego załatwienia sprawy. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Za realizacje tego obowiązku nie można uznać odesłania strony do przepisów prawa, jak ale wskazanie na ich zastosowanie w sprawie. Udowodnienie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza, że strona zamierza podjąć działanie z niekorzystnymi skutkami. Urzędnik, zgodnie z analizowaną zasadą, winien wówczas wyjaśnić całokształt okoliczności stronie i wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania – od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzja. Udzielanie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Brak znajomości przepisów prawa może powodować nieudane, a zwłaszcza w wielu przypadkach nie zaspokajającego w pełni interesu strony, określenie żądania. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte zgodnie z art. 61 § 3 kpa dnia [...] 2005r. to jest w dniu doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej. Skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania podniósł, że wnosi o zmianę statusu dla tymczasowego budynku mieszkalnego na docelowy. Zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, to do organu administracji należało ustalenie treści żądania, wyznaczając w ten sposób rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Do organu należy też wskazanie normy prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w sprawie. Obowiązek ustalenia treści żądania wiązać się może w konkretnej sprawie ze zobowiązaniem skarżącego do sprecyzowania wniosku. Przy czym wezwanie organu winno w sposób wyczerpujący określać jakie okoliczności prawne i faktyczne mają znaczenie dla sprawy. Winno wskazywać treść normy prawnej mogącej mieć w sprawie zastosowanie w zależności od sformułowanego żądania. W niniejszej sprawie organ I instancji w swym wezwaniu z dnia [...] 2005r. zaniechał udzielenia urzędowych wyjaśnień i wskazówek. Z pism żądającego S. N. wynika brak znajomości przepisów prawa w zakresie zaspokojenia jego interesu prawnego, który wiązał się z chęcią przeznaczenia zamieszkiwanych pomieszczeń mieszkalnych na docelowe. Organ I instancji na tym etapie zatem winien był wskazać możliwe rozwiązania zmierzające do zaspokojenia interesu prawnego i ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Wezwanie z dnia [...] 2005r. uznać należało zatem jako nie spełniające wymogów z art. 7 i 9 kpa. Bez powtórzenia tej czynności nie sposób przyjąć, by żądanie skarżącego mogło wyznaczyć przedmiot sprawy administracyjnej, a przez to by wyjaśniono w sposób dostateczny zaistnienie elementów materialnego stosunku prawnego wyznaczającego treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Powyższe braki czynią zatem przyjęcie, iż w sprawie brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co najmniej za przedwczesne. Tym samym, nie sposób zgodzić się z organami obydwu instancji, iż zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa. Zdaniem Sądu wymogów z art. 7, 9 kpa nie spełnia zamieszczone dopiero w uzasadnieniu decyzji organu II instancji pouczenie, iż w celu zmiany użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, inwestor zobowiązany jest do wystąpienia z wnioskiem do Starostwa Powiatowego o zmianę użytkowania przedmiotowego obiektu. Tego rodzaju wyjaśnień, z powołaniem się na stosowny przepis prawa, z pouczeniem o skutkach zgłoszenia takiego żądania winno znaleźć się w wezwaniu I instancji zobowiązującym do sprecyzowania wniosku. Tylko wówczas bowiem strona, będąc należycie pouczona o swych prawach i obowiązkach będzie mogła działać zgodnie ze swym interesem prawnym. Organ administracji zaś urzeczywistni swą rolę jako piastuna administracji państwowej, który zmierza do dobra powszechnego, jako do celu ostatecznego, a więc także dla dobra jednostki, której sprawę załatwia. Na marginesie należy wskazać, że organ odwoławczy w swej decyzji błędnie powołał się na treść rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995r. Nr 10 poz. 47), albowiem akt ten został uchylony z dniem 10 lipca 2003r. przepisami § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie warunków w trybie postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz.U. Nr 120 poz. 1131). Wobec naruszenia, tak przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji, reguł procedury zawartych w art. 7, 9 kpa, a przez to zawartych w art. 77 § 1 kpa, stwierdzić należy, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 kpt 1 ppkt "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz w oparciu o art. 135 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach sądowych rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Jak w punkcie III orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.. /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Podrazik MarK