II SA/Po 149/23

Dnia 6 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2023 roku sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz Gminy i Miasta O. (dalej Burmistrz) postanowieniem z dnia 19 września 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 oraz 4 art. 146 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r., Pani M. P., postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie ustalenia decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] warunków zabudowy na rzecz firmy M. Sp. z o.o., dla zadania pod nazwą "Budowa i eksploatacja farmy fotowoltaicznej o mocy do [...] MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działkach [...] oraz [...] - obr. T. z wniosku Pani M. P. z uwagi na brak interesu prawnego - wnioskodawczym nie jest stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że M. P. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Organ ustalił na podstawie oświadczenia zawartego we wniosku o wznowienie postępowania, że zachowany został termin wynikający z art. 148 §1 k.p.a. Strona bowiem oświadczyła, że uzyskała wiedzę o podstawie do wznowienia postępowania tj. o wydanej decyzji w dniu 07 sierpnia 2022 r. Stąd termin miesięczny został zachowany. Jako podstawę wznowienia strona wskazała art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., domagając się wznowienia postępowania jako strona tego postępowania, która nie brała bez własnej winy udziału w postępowania. Mimo wskazania ustawowej przyczyny wznowienia, zdaniem Burmistrza już z samej treści decyzji o warunkach zabudowy w sposób oczywisty wynika, że wskazana podstawa wznowienia nie ziściła się, ponieważ wnioskodawca nie może nawet potencjalnie być stroną wydanej decyzji o warunkach zabudowy (tak - wyrok NSA z 6 marca 1996 r., SA/Wr 1652/95, LEX nr 26621). Wnioskodawca nie był i nie może być stroną takiej decyzji, co wynika z przepisów prawa i treści samej decyzji. W tej sytuacji wznawianie postępowania i prowadzenie postępowania wyjaśniającego jest niecelowe, jak też naruszałoby zasady ogólne postępowania: zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), zasadę trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.), jak też art. 6, 7 i 8 k.p.a. W sytuacji gdy jakikolwiek podmiot mógłby składać wniosek o wznowienie postępowania, wskazując ogólną przesłankę kodeksową, a organ miałby prowadzić postępowania wyjaśniające, które de facto powodowałoby brak możliwości lub niepewność co do samej inwestycji, naruszałoby to zasadę szybkości - gdy już z samej istoty decyzji o warunkach zabudowy przy tego typu inwestycjach wynika, że wnioskodawca nie może być stroną postępowania. W ocenie organu wniosek o wznowienie postępowania jest wewnętrznie sprzeczny. Strona domaga się wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa i eksploatacja farmy fotowoltaicznej o mocy do [...] MW na działkach ur [...], [...], obręb T. ", natomiast zarzuty we wniosku dotyczą sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - pkt 1) pisma. Rozbieżność żądania i zarzutu stanowi przeszkodę dla należytego ustosunkowania się do twierdzeń M. P.. Mimo to organ przyjął, że celem strony było kwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem to wynika z uzasadnienia, lecz M. P. jako współwłaściciel nieruchomości nr [...] obręb T. , nie ma przymiotu strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni przedmiotowa inwestycja nie ma powstać w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność M. P. i nie będzie ona bezpośrednio oddziaływać na nieruchomość nr [...] obręb T. . Treść wniosku stanowi wyłącznie niczym nie popartą polemikę z prawidłowym ustaleniem poczynionym przez organ, zgodnie z którym właścicielowi nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej na działkach nr [...] i [...]. Organ stwierdził, że M. P. wskazała w treści wniosku, że powinna być stroną postępowania, jednak nie wykazała interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawnej, z której ten interes prawny wynika. Nadto Burmistrz Gminy i Miasta O. przeprowadził dokładną analizę przedmiotu sprawy, zwłaszcza w kontekście przymiotu strony. Organ przeprowadził interpretację kręgu osób, którym przysługuje interes prawny. Burmistrz posiłkował się wytycznymi raportu środowiskowego, a przede wszystkim decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Organ rozważył ewentualne uciążliwości inwestycji i na tej podstawie ustalił krąg podmiotów zainteresowanych. W szczególności podkreślić należy, że w toku postępowania środowiskowego ustalono, że planowana elektrownia słoneczna nie będzie źródłem jakichkolwiek immisji. Brak jest wobec powyższego jakichkolwiek podstaw by interesu prawnego doszukiwać się właśnie w oddziaływaniu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Organ zwrócił uwagę na przepis art. 74 ust. 3a pkt. 1 Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zgodnie z którym jako kryterium oddziaływania przyjmuje się obszar znajdujący się w odległości 100 metrów od granicy przedsięwzięcia. Z uwagi na to, omawiana inwestycja w żaden sposób nie ingeruje w prawa wnioskodawczyni, albowiem działka, na której ma powstać, jest oddalona od działki Pani M. P. o ponad 100 metrów, a od budynku mieszkalnego na tej działce zdecydowanie więcej. Wnioskodawczyni nie dysponuje interesem prawnym aby wystąpić w sprawie w charakterze strony. Realizacja inwestycji nie wprowadza też żadnych formalnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości oznaczanej jako działka [...]. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r.. VI SA 13/95). W niniejszej sprawie działka stanowiąca współwłasność pani M. P. nie jest nieruchomością sąsiednią dla inwestycji polegającej na budowie i eksploatacji farmy fotowoltaicznej o mocy do [...] MW na działkach nr [...], [...], obręb T. . Brak jest też jakiejkolwiek normy prawa materialnego, z której wynikałby że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji na działkach [...] i [...] będzie dotyczyła sfery prawej właściciela działki nr [...]. Ponadto przepis art. 28 k.p.a. nic uzależnia istnienia przymiotu strony od bezpośredniego graniczenia działek lecz od posiadania interesu prawnego. Stąd biorąc pod uwagę wyżej wskazane argumenty, M. P. nie została uznana za stronę niniejszego postępowania, a tym samym odmówiono wznowienia postępowania. Następnie M. P. wniosła zażalenie na ww. postanowienie zarzucając naruszenie: a) art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jak też dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego b) art. 6, 7, 8, 9, k.p.a. m.in. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, c) art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione fakty w oparciu o dowody przeprowadzone bez udziału skarżącej i bez umożliwienia jej ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego - a złożony sprzeciw uznany za niewystarczający, d) art. 64 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli działek sąsiednich, albowiem planowana inwestycja w bezpośredni sposób może zakłócać spokój całego sąsiedztwa, obniżać walory estetyczne, a co za tym idzie obniży wartość całej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 16 grudnia 2022 r. (omyłkowo wskazano rok 2021- dop. Sądu) nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 17 pkt. 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1-8 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że dnia 30 czerwca 2022 r. organ I instancji wydał decyzję dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do [...] MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie położonym w obrębie ewidencyjnym T. , na działkach nr [...] i [...]. W dniu 29 sierpnia 2022 r. wpłynął wniosek M. P. o wznowienie w/w postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 §2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis ten, w odróżnieniu od postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych, przewiduje procesową formę wszczęcia postępowania wznowieniowego poprzez wydanie postanowienia. Kończy ono pierwszą fazę czynności podejmowanych przez organ, określanych jako przedprocesowa faza postępowania wznowieniowego, a otwiera drugą, procesową (rozpoznawczą) fazę postępowania wznowieniowego, w toku której organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Czynności podjęte przez organ przed wydaniem tego postanowienia nie mają charakteru czynności procesowych postępowania administracyjnego. Postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego ma charakter ściśle procesowy. Jedynie wszczyna ono postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście nastąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być przedmiotem czynności organu wyłącznie w postępowaniu przeprowadzonym po wydaniu skarżonego postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. Uwzględniając przesłanki określone w art. 145-145b k.p.a. oraz konstrukcję art. 149§2 k.p.a. SKO stwierdziło, że organ l instancji w pierwszym etapie winien ocenić czy wnioskodawczyni zachowała miesięczny termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania i zbadać czy została wskazana podstawa wznowienia. Burmistrz Gminy i Miasta O. w postępowaniu wstępnym dokonał oceny zasadności wskazanej przesłanki, co jest niewłaściwe i niedopuszczalne. Na postanowienie organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła spółka M. sp. z o.o. w W. zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że w przypadku wniosku o wznowienie postępowania organ I instancji ma obowiązek zbadać wyłącznie zachowanie terminu do wniesienie żądania wznowienia postępowania i zbadać, czy została wskazana podstawa wznowienia podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 149 § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ rozpoznający wniosek ma możliwość odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., gdy z treści wniosku o wznowienie postępowania w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania wznowieniowego. Z uwagi na powyższe spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. [...] oraz o wstrzymanie wykonania postanowienia. W ocenie skarżącej dopuszczalne było już przez Burmistrza ustalenie, iż w sposób oczywisty M. P. nie ma interesu prawnego i w konsekwencji nie jest stroną postępowania. Podkreślono, że we wniosku M. P. nie wykazała konkretnej podstawy, z której wywodzi swój interes prawny. Podkreślono, że orzecznictwo sądów dopuszcza w sytuacji oczywistego braku przymiotu strony wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Przedmiotem sporu było, czy w sytuacji powołania się przez składającego podanie o wznowienie postępowania na okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, powinno - w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do legitymacji materialnoprawnej wnoszącego takie podanie - skutkować wydaniem na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, a kwestia legitymacji podlega badaniu w dalszym postępowaniu, czy - jak twierdzi skarżąca – kwestia, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny podlega badaniu przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania, a ustalenie, że podanie nie pochodzi od strony powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Innymi słowami, czy w omawianej sprawie jest możliwość zakończenia przez organ I instancji postępowania z wniosku o wznowienie postępowania w drodze jednego postanowienia, rozstrzygającego zarówno istnienie formalnych warunków wniosku, jak podstawy do wznowienia postępowania, w tym przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę w sytuacji, gdy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. Treść art. 149 § 2 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania poprzedza sprawdzenie warunków formalnych wniosku, tj. czy wniesiony został w terminie i czy oparty został na ustawowych podstawach. We wstępnej fazie postępowania nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia ( tak przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt OSK 3226/14, CBOSA). Dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania otwiera drogę do rozpoznania i zasadności podnoszonych twierdzeń. Nie można dokonywać interpretacji przesłanek do wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Jak podkreślił NSA: "Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia" (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 999/16, CBOSA). Należy zwrócić uwagę na pogląd , wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 4.04.2023 r. (II GSK 275/20): "W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 KPA. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Natomiast to, czy zachodzi oczywisty brak przesłanki podmiotowej wszczęcia postępowania, czy też należy wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy wyjaśnić po wszczęciu postępowania wznowieniowego, zależy od ustaleń organu dokonanych w postępowaniu wstępnym". W przedmiotowej sprawie nie można powiedzieć, że M. P. nie miała w sposób oczywisty interesu prawnego, skoro legitymuje się prawem własności nieruchomości w okolicy inwestycji, a organ musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, żeby ustalić choćby odległość jej domu od planowanej inwestycji, co wynika wprost z uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Organ ten mając wątpliwości co do przymiotu strony wnioskodawczyni, przeprowadził szczegółową analizę w tym zakresie z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowiącej jej współwłasność wobec działki inwestora, nie poprzedzoną wszczęciem postępowania wznowieniowego. W tej sytuacji prawidłowe jest postanowienie organu odwoławczego uchylającego postanowienie organu I instancji. Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że okoliczność braku przymiotu strony wnioskodawcy była oczywista dla organu I instancji. Organ ten dokonał bowiem szczegółowej merytorycznej oceny kwestii interesu prawnego wnioskodawczyni, po dokładniej analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Już to świadczy o braku cechy oczywistości, która należy rozumieć jako widzianą " na pierwszy rzut oka", bez konieczności prowadzenia jakiejkolwiek analizy w tym celu. W ocenie Sądu organ odwoławczy wskazał wszystkie istotne dla swojego rozstrzygnięcia okoliczności, prowadzące do zastosowania konkretnie przytoczonych przepisów, a podstawy uchylenia postanowienia organu l instancji były jasne i przekonywujące. Sąd podziela stanowisko, że organ I instancji ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 kpa, a tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania prowadzić do odmowy wznowienia postępowania, co w kontrolowanej sprawie nie wystąpiło. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.