II SA/Po 151/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu S. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I.uchyla zaskarżoną decyzję, II.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Niniejsza sprawa dotyczy sprzeciwu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej Kolegium lub SKO) z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Burmistrza Gminy M. (zwany dalej Burmistrzem) z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowego, na działce nr [...], obręb [...]. Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Podaniem z dnia [...] grudnia 2015 r. S. K. wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji przewidzianej do realizacji na działce o nr [...], obręb [...]. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od wskazanej decyzji, odwołał się wnioskodawca "w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy w tylnej części nieruchomości, braku możliwości podwyższenia terenu o jeden metr, ustalenia bocznych linii zabudowy w odległości od [...] m od granicy działki należącej do p. [...], ustalenia warunków zabudowy niezgodnie z otrzymanymi warunkami przyłączy do siec i", żądając uchylenia decyzji w tej części i orzeczenia, że zabudowa jest możliwa w odległości [...] m w głąb działki licząc od granicy działki z ulicą P. oraz wskazując, że możliwe jest ulokowanie inwestycji zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci ([...] m w głąb działki licząc od granicy działki z ulicą P.) oraz w odległości [...] metrów od granicy z działką sąsiednią (należącą do Pana [...]). Decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku nr [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy M. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie Burmistrz, po sporządzeniu analizy urbanistycznej i projektu decyzji, wydał [...] października 2019 roku decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, w uzasadnieniu decyzji wyjaśniając, że zaplanowana inwestycja nie spełnia parametru linii zabudowy oraz szerokości elewacji budynku frontowego, a nadto jest niezgodna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., gdyż w przedmiotowym Studium obszar zaplanowanej inwestycji przeznaczony jest pod teren łączników ekologicznych. Od tej decyzji, odwołał się ponownie wnioskodawca, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy wskazując, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, warunki zabudowy nie muszą być zgodne ze studium kierunków i zagospodarowania terenu, w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa, a więc istnieje kontynuacja funkcji planowanej inwestycji, co powinno doprowadzić do ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie organu I instancji wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazały, że nie został spełniony warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 zwanej dalej u.p.z.p.) tj. wnioskowana zabudowa nie stanowiłaby kontynuacji zabudowy w ramach tej samej jednostki funkcjonalno - przestrzennej. Wskazano, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co w niniejszym przypadku prowadzi do wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach nr [...],[...], [...]m tj. w odległości [...] m od granicy z działką nr [...]. Tak wyznaczona linia zabudowy nie jest zgodna z żądaniem zawartym we wniosku. Wnioskodawca wskazał lokalizację planowanej zabudowy w odległości [...] m od granicy z działką nr [...]. Stwierdzono, że wyniki analizy nie dają podstaw do skorzystania z dyspozycji zawartej w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Na działkach sąsiednich brak jest bowiem działki zabudowanej w sposób pozwalający przyjąć, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy jako linii wyznaczającej drugi rząd zabudowy względem ul. [...], będzie kontynuacją istniejącego zagospodarowania, a w szczególności kontynuacją linii zabudowy. W związku z rozbieżnością pomiędzy żądaniem Inwestora zawartym we wniosku, a wynikiem analizy dotyczącym linii zabudowy, warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, zdaniem organu I instancji nie został spełniony. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł S. K.. W ocenie odwołującego się organ I instancji bezzasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy, gdyż na analizowanym obszarze istnieje zabudowa mieszkaniowa, a zatem kontynuowana jest funkcja planowanej inwestycji. Nie ma również przeszkód, zdaniem S. K., do ustalenia linii zabudowy w tyle nieruchomości. Wyniki analizy urbanistycznej wskazują, że jedynie odległość od ulicy poznańskiej jest określona (minimalna), a maksymalnej odległości nie ma określonej i organ sam z siebie ją wyznaczył niezgodnie z prawem. Zarzucono również, że organ nie zauważył, iż na sąsiedniej działce prowadzona jest budowa, a więc istnieje zabudowa "w głębi" nieruchomości, co obrazują załączone do odwołania zdjęcia (k. 2- 5 akt admin. organu II instancji). Wbrew zatem twierdzeniom organu możliwa jest zabudowa w sposób zaproponowany we wniosku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało ją do ponownego rozpoznania z uwagi na niekontynuowanie funkcji terenu zgodnie z przeznaczeniem w studium oraz z uwagi na niekontynuowanie parametrów zabudowy pod względem linii zabudowy. Organ II instancji przyznał rację odwołującemu, że nie można ustalić linii zabudowy. W ocenie organu II instancji za wykraczające poza zakres postępowania i niemające podstawy prawnej uznać należy określanie odległości planowanej zabudowy od pozostałych granic działki, tym bardziej organ ustalający warunki zabudowy nie może wskazywać "nieprzekraczalnej tylnej linii zabudowy". Mając na uwadze powyżej opisane uchybienia, Kolegium stwierdziło po raz kolejny, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 zwanej dalej K.p.a.), art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. W związku z powyższym w sprawie winien, w ocenie organu II instancji, znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw od w/w decyzji kasacyjnej wniósł S. K. zaskarżając decyzję organu II instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwiający się zarzucił, że organ II instancji nie wziął pod uwagę w ogóle zarzutów odwołania w tym nie rozpatrzył wniosków dowodowych załączonych do niego. Wskazano, że organ II instancji nie wziął po uwagę tego, że orzekał po raz trzeci i po raz trzeci odmówiono wydania warunków zabudowy, co stanowi naruszenie art. 7 i 7a K.p.a. W ocenie S. K. organ II instancji powinien przeprowadzić dowód ze zdjęć załączonych do odwołania w trybie art. 136 K.p.a. i wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazano także, że biorąc pod uwagę, iż postępowanie zostało wszczęte po [...] czerwca 2017 r. to zastosowanie znajdzie nowe brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. oraz przepis art. 79a K.p.a. Tymczasem organ I instancji nie wskazał stronie jakie warunki musi spełnić, aby uzyskać decyzję zgodną z wnioskiem np. że powinien zmniejszyć odległość od drogi. Kolegium wniosło o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. W myśl art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Burmistrza Gminy M. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji – budowy domu jednorodzinnego w miejscowości [...] na działce nr [...]. W okolicznościach badanej sprawy Kolegium wskazało, że przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było nieprawidłowe określenie przez organ I instancji odległości planowanej zabudowy od pozostałych granic działki, podając, że organ ustalający warunki zabudowy nie może wskazywać "nieprzekraczalnej tylnej linii zabudowy". Wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy, jako co do zasady linia nieprzekraczalna, wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. Nie odnosząc się merytorycznie do sprawy wobec braku prawnej dopuszczalności wskazać należy, że organ II instancji dostrzegł uchybienia w decyzji organu I instancji, które podlegać powinny ponownemu badaniu, jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika z jakich przyczyn organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie należy uzupełnić materiał dowodowy w znacznej mierze, co wykluczałoby przeprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.). Obowiązkiem organu II instancji było przeprowadzenie szczegółowej oceny decyzji organu I instancji i w sytuacji jakichkolwiek braków w tym zakresie należało przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Odmienna ocena analizy urbanistycznej przez organ II instancji nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 marca 2021 r. w sprawie II SA/Po 848/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej CBOSA, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 stycznia 2021 r. w sprawie II SA/Po 798/20, dostępny w CBOSA). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzucając organowi I instancji brak ustalenia tej okoliczności nie wskazało z jakich przyczyn nie było podstaw do uzupełnienia w tym zakresie postępowania i zwrócenie się choćby do wnoszącego sprzeciw, czy organu budowlanego, o wyjaśnienie wskazywanej kwestii. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu 136 § 1 K.p.a. Kolegium bowiem wskazało na przyczyny, które w jego ocenie przesądziły o wadliwości decyzji organu I instancji, ale nie wyjaśniło dlaczego organ II instancji nie może uzupełnić materiału dowodowego w tym zakresie. Na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty sprzeciwu, iż organ II instancji nie odniósł się do załączonego do odwołania materiału dowodowego w postaci zdjęć. Nadto należy zauważyć, że sprawa w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...] była już trzykrotnie rozpoznawana przez organ I instancji, a Kolegium po raz trzeci orzekło o zwróceniu wskazanej sprawy organowi I instancji. Tymczasem wniosek w niniejszej sprawie przez inwestora został złożony w grudniu 2015 r., a zatem pięć lat temu. Organ administracji publicznej rozpatrując sprawę powinien mieć na względzie zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że jeżeli, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie reaguje na kolejne uchylenie swojej decyzji i wydaje po raz kolejny decyzję naruszającą przepisy prawa to organ odwoławczy powinien ostatecznie zająć merytoryczne stanowisko w sprawie stosując środki przewidziane w art. 136 K.p.a. Przy czym wskazać należy, że za dopuszczalną uznać należy możliwość odmiennego niż dokonane przez organ I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego, jak i prowadzeniu w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd wskazuje, że nie podziela wyrażonego w orzecznictwie poglądu, iż nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na to, że wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2011 r. II OSK 1564/10 oraz 23 czerwca 2010 r. II OSK 972/09, dostępne w CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2020 r. II OSK 406/20, II OSK 473/20, II OSK 425/20 oraz z 16 grudnia 2020 r. II OSK 3106/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 marca 2021 r. II SA/Po 848/20, orzeczenia dostępne w CBOSA). W wyżej wskazanych orzeczeniach przyjmuje się, że jedynie w przypadku gdy przeprowadzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej nastąpiło jedynie przez organ odwoławczy i wydanie decyzji reformatoryjnej w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. mogłoby zostać ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności. Tymczasem w niniejszej sprawie niewątpliwie organ I instancji przeprowadził taką analizę. Zważyć również należy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie. Zauważyć także należy, że Kolegium nie podało również jakie konkretnie okoliczności wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego, a więc jakiego materiału dowodowego zabrakło, aby sprawa mogła zostać rozstrzygnięta. Tymczasem obowiązkiem organu odwoławczego było wskazanie organowi I instancji okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego i które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji kasacyjnej przy braku zaistnienia przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., ale również art. 15 K.p.a. przewidującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, dostępny w CBOSA). Organ zatem nie badając podniesionych przez odwołującego kwestii uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji, przy braku merytorycznej oceny sprawy, odstępując od rozpatrzenia odwołania. Zdaniem Sądu przytoczone przez Kolegium kwestie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji powinny być rozpatrzone na etapie postępowania odwoławczego, co nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien we własnym zakresie wyjaśnić kwestie wskazywane w wydanej przez siebie decyzji i samodzielnie rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, przy uwzględnieniu wytycznych wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku. W szczególności Kolegium powinno ocenić w jakim zakresie analiza architektoniczno – urbanistyczna przeprowadzona przez organ wymaga uzupełnienia oraz ustalić czy skarżący może ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wobec wydana zaskarżonej decyzji kasacyjnej z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.