II SA/Po 153/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 12 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 12 listopada 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Burmistrza G. W. z 11 maja 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 27 stycznia 2023 r. do Urzędu Miejskiego w G. W. wpłynął wniosek P. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (tj. zespołu budynków, który składa się z dwóch połączonych ze sobą segmentów, a każdy z tych segmentów stanowi odrębny budynek) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...], obręb G. W.., gmina G. W.., położonej w [...] przy ul. [...]. Burmistrz G. W. decyzją z 11 maja 2023 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie oceny stanu faktycznego, dokonanego w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu, stwierdzić trzeba, że poddane analizie działki zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości od najwyższego punktu dachu i geometrii dachu. Nie zostały jednak spełnione warunki kontynuacji linii zabudowy i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Powołując się na przepisy § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: "rozporządzenie MI") Burmistrz stwierdził, że brak jest możliwości ustalenia linii nowej zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 lub ust. 3). Z przeprowadzonej analizy wynika, że na działkach sąsiednich wobec działki [...], brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Przypadek określony w § 4 ust. 2 nie zachodzi. Wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 zgodnie z wnioskiem jest zaś zdaniem organu nieuzasadnione, przede wszystkim z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego – sytuowanie planowanego budynku w odległości ok. 93 m od istniejącej drogi (to jest w odległości 59 m większej niż budynek mieszkalny na działce [...]), dodatkowo, gdy zabudowa mieszkaniowa w analizowanym obszarze lokalizowana jest wyłącznie we frontowych częściach działek, przy wydzielonych geodezyjnie drogach. Stanowiłoby to nieuzasadnione odstępstwo od reguły. W analizowanym obszarze brak jest budynków mieszkalnych lokalizowanych w drugich lub dalszych, kolejno po sobie następujących ciągach linii zabudowy, bez ich skomunikowania istniejącymi drogami, tak więc wniosek nie znajduje w tym obszarze żadnej analogii. Nie zasługuje na uwzględnienie prośba o odniesienie się w tym zakresie do wyznaczenia linii zabudowy od strony działki [...], ponieważ działka ta nie jest drogą. Wskazując na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia MI organ I instancji wskazał natomiast, że w analizowanym obszarze na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, dostępnych z tych samych dróg publicznych – ul. [...], średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosi 2,37%. Planowany wskaźnik wynosić ma ok. 14%, co znacznie przekracza średnią wartość, a nawet wartości maksymalne występujące w analizowanym obszarze. Postulat wnioskodawcy obejmujący zmianę sposobu wyliczenia powierzchni zabudowy przez nawiązanie do maksymalnych powierzchni zabudowy budynków mieszkalnych nie znajduje zdaniem organu analogii i sprawia, że warunek z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI także nie jest spełniony. Nieuzasadnione jest poszerzenie obszaru analizowanego o kolejne działki przy drodze wojewódzkiej nr [...] z uwagi na to, że wyznaczony obszar, spełniający minimalne wymagania i prawidłowy pod względem formalnym, obejmuje wszystkie cechy zabudowy i zagospodarowania charakterystyczne dla okolicy, tworzące zwartą urbanistyczną całość, zlokalizowaną w peryferyjnej części G. W. , w odległości ok. 300 m od granicy gminy. Na tę całość składa się w głównej mierze mozaika wolnych od zabudowy użytków rolnych . Organ I instancji zwrócił ponadto uwagę na to, że dojazd do wnioskowanego terenu formalnie także jest wyłącznie użytkiem rolnym/ drogą dojazdową do gruntu rolnego, oznaczonym w ewidencji gruntów jako użytki [...], [...] i [...], rozumianą w myśl przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.). Nie stanowi on zatem drogi, jako użytku gruntowego ani drogi rozumianej zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.). Realizacja przedmiotowej inwestycji, całkowicie oderwanej pod względem miejsca lokalizacji od lokalnych uwarunkowań przestrzennych, zgodnie z zasadami "dobrego sąsiedztwa", z dużym prawdopodobieństwem spowodowałaby dalszy rozrost intensywnego zainwestowania w głąb terenów dotąd niezabudowanych w sposób w dużej mirze przypadkowy i nie uwzględniający uwarunkowań funkcjonalno-przestrzennych najbliższej okolicy, nie gwarantując właściwych powiązań komunikacyjnych z sąsiednimi terenami. Skutkiem takich działań byłoby nieodwracalne zaburzenie ładu przestrzennego i walorów funkcjonalnych, których ochronę zapewniają w swym założeniu przepisy u.p.z.p. Zdaniem organu w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium, w decyzji przywołanej na wstępie niniejszego uzasadnienia, podniosło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku. Rozstrzygnięcie oparto na przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Wyznaczono obszar analizowany o wielkości 93 m (szerokość frontu działki [...] m). Przyjęto że jest to wielkość wystarczająca dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Jak wynika z akt sprawy w obszarze znajdują się dwie nieruchomości oznaczone jako działki [...] i [...], na których znajduje się zabudowa mieszkalna. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w I instancji, zgodnie z którym planowana inwestycja nie kontynuuje parametrów zabudowy, przede wszystkim nie kontynuuje linii zabudowy. Określenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem strony jest nieracjonalne i nieuzasadnione. Planowany wskaźnik wielkości zabudowy w znacznym stopniu przekracza wartości średnie i maksymalne. W ocenie organu odwoławczego prawidłowe jest także stanowisko w kwestii dojazdu do planowanej inwestycji. Realizacja inwestycji oderwanej od lokalnych uwarunkowań przestrzennych zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa spowodowałaby rozrost intensywnego zainwestowania w głąb terenów dotąd niezabudowanych w sposób przypadkowy i nie uwzględniający uwarunkowań funkcjonalno-przestrzennych najbliższej okolicy, nie gwarantując powiązań komunikacyjnych z sąsiednimi terenami. Organ II instancji uznał, ze w sprawie zachowano zarówno przepisy prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W skierowanej do tut. Sądu skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, skarżący P. K. zarzucił naruszenie: 1. procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 107 K.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na nie dokonaniu oceny analizy urbanistycznej (a co najmniej błędnej jej ocenie) w zakresie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie odnoszącym się do linii zabudowy, tj. nie zweryfikowaniu okoliczności faktycznej obejmującej status (charakter publiczny, czy wewnętrzny) dróg znajdujących się na terenie obszaru analizowanego (błędna informacja urbanisty w tym zakresie stanowiła podstawę do odmowy ustalenia żądanych warunków zabudowy); 2. prawa materialnego, w szczególności art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż nie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie odnoszącym się do linii zabudowy dla żądanych przez wnioskodawcę warunków zabudowy nieruchomości; 3. decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu związanego, przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie jej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z niej akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego; 4. wskazując na powyższe w sprawie rażąco naruszono art. 64 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący podniósł jednocześnie, że wydana decyzja: 1) całkowicie dowolnie ustala intensywność zabudowy działki i dowolnie (z pominięciem wniosku) ustala linię zabudowy dla planowanej inwestycji, 2) nie uwzględnia prawa właściciela do swobodnego dysponowania własnością w granicach dopuszczonych prawem, albowiem przez ustalone parametry zabudowy praktycznie uniemożliwia realizację planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, pomimo istnienia przewidzianych prawem warunków, 3) oparta została o niepełną analizę urbanistyczno-architektoniczną wobec nie uwzględnienie potrzeb związanych z planowaną inwestycją, co związane było z koniecznością ustalania parametrów dla planowanej inwestycji w oparciu o wskaźniki inne niż średnie, 4) narusza art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. wskutek niezastosowania § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. W dalszej części skargi skarżący zwrócił się także o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów. Wskazał przy tym m.in., że Burmistrz w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym wydał już decyzje ustalające warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie Na rozprawie, która odbyła się 22 maja 2025 r., skarżący wniósł i wywiódł jak w skardze. Dodatkowo wniósł o dołączenie do akt sprawy dokumentów, których kserokopie przedkłada. Skarżący przedłożył do akt dwa pisma procesowe zatytułowane skarga datowane na 21 maja 2025 r. oraz zdjęcia, z których wynika, że w jego sąsiedztwie wydawane były już decyzje o warunkach zabudowy dla kolejnej linii zabudowy. Skarżący po okazaniu mapy z wynikami analizy podał, że zabudowa w kolejnych liniach uwidoczniona na przedstawionych zdjęciach zlokalizowana jest na działce, która na przedłożonych dokumentach oznaczona jest jako [...], a na mapie dołączonej do analizy jako [...]. Wskazał, że budynek w drugiej linii na tej działce powinien być wzięty pod uwagę przy analizie, albowiem został pobudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Nadto przedłożył do akt zanonimizowaną kserokopię decyzji podziałowej, z której wynika, że organy wyraziły zgodę na zmianę charakteru jego działki z rolnej na budowlaną oraz kserokopię decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej obsługującej m.in. jego działkę nr [...]. Ponadto, podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie określiło krąg stron postępowania, doręczając decyzję M. J., który nie jest stroną w sprawie, a nie sąsiadowi S. W., któremu prawidłowo doręczono decyzję I instancji. Przedłożył także do akt decyzję Kolegium z 24 września 2024 r., gdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...] położonej nawet bardziej w głębi niż działka skarżącego przy tej samej drodze wewnętrznej, co wskazuje na nierówne traktowanie właścicieli. Skarżący podniósł, że decyzja I instancji jest wadliwa, ponieważ z załącznika graficznego i załącznika w postaci wyników analizy nie wynika, że stanowią one element tej decyzji – nie jest określony precyzyjnie numer decyzji. W złożonych pismach z 21 maja 2025 r. skarżący powołał się na: 1) naruszenie zasady prawdy obiektywnej, podnosząc, że dla tego samego terenu, działka po sąsiedzku [...] korzystająca z tej samej wspólnej drogi wewnętrznej [...], otrzymała pięć decyzji Kolegium uchylających decyzje Burmistrza G. W. w całości i przekazujących sprawy do ponownego rozpatrzenia, w których wystąpiła całkowicie odmienna opinia Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do istnienia drogi wewnętrznej i możliwości określenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora; 2) niespójność działania Kolegium, 3) sugerowanie treści nie objętych wnioskiem, zwracając uwagę na błędne określenie, jakoby skarżący przewidywał realizację inwestycji w wielkości 14%. Skarżący wskazał, że z treści decyzji organu I instancji wynika, iż parametry nowej zabudowy nie zostały określone w sposób jednoznaczny, bowiem ograniczono się do określenia maksymalnych parametrów. Skarżący ponownie także podniósł, iż doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego organy zbyt ściśle rozumieją przesłankę kontynuacji zabudowy. Ponadto, zwrócił uwagę na nieprecyzyjne oznaczenie wyników analizy, okoliczność podziału nieruchomości, w tym wydzielenie działki [...], jako drogi wewnętrznej, a także wydane dla tej ostatniej działki warunki zabudowy dla drogi wewnętrznej i pominięcie warunków zabudowy dla domu mieszkalnego jednorodzinnego w kolejnej linii zabudowy w bliskiej odległości do nieruchomości skarżącego. Skarżący stwierdził, że Kolegium ustaliło zły krąg stron postępowania. Przy piśmie z 27 maja 2025 r. skarżący wskazał, że mógł przekazać błędny załącznik graficzny do decyzji podziałowej, a także przekazał kompletną decyzję dla działki [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 listopada 2024 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") dawałby podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze względu na to, iż skarżący wystąpił z wnioskiem w styczniu 2023 r. w sprawie tej znajdowały zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 24 września 2023 r., dokonanej ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.). Jak stanowi art. 59 ust. 1 tej ustawy nowelizującej do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., we wspomnianym brzmieniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 273 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla określonego zamierzenia inwestycyjnego wymaga by wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. spełnione były łącznie. Skarżący trafnie w tym względzie wskazuje, iż decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że w przypadku, w którym wymogi te są łącznie zrealizowane właściwy organ zobowiązany jest do ustalenia warunków zabudowy i nie może – w powołaniu na same wartości wpisujące się w interes publiczny lub prywatny interes wnioskodawcy zakodowane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. – wydać decyzji odmownej. Orzekające organy uznały jednak, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wpisuje się to jednocześnie w istotę sporu do jakiego doszło w kontrolowanej sprawie. Skarżący nie zgadza się bowiem z tą oceną organów zarzucając – ogólnie rzecz ujmując – zbyt restrykcyjną wykładnię rzeczonego przepisu, arbitralność tej oceny, a także brak oparcia o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, sprzeczność z oceną organów w innych sprawach i naruszenie prawa do swobodnego dysponowania przedmiotem własności. Ze stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić, co oznacza, iż rację w tak zaistniałym sporze zdaniem Sądu przyznać trzeba organom administracji publicznej. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do systemu prawnego wprowadzono tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa". Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, dostępny w CBOSA na stronie: bazy CBOSA). W poddanej kontroli sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, o którym stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Ten ostatni przepis przewiduje, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Obszar analizowany w sprawie wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanego terenu (3 x 31 m – szerokość granicy działki od strony działki nr [...]). Wyznaczenie takiego obszaru analizowanego spełnia wymogi z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jednocześnie organ w sposób przekonujący wyjaśnił, dlaczego obszarem tym nie objął większego terenu. Zwrócił uwagę na to, że tak wyznaczony obszar obejmuje wszystkie cechy zabudowy i zagospodarowania charakterystyczne dla okolicy, tworzące zwartą urbanistyczną całość, na którą w głównej mierze składa się mozaika wolnych od zabudowy użytków rolnych. Wbrew argumentowi skarżącego, który sugeruje, iż w sprawie powinien być wyznaczony szerszy obszar analizowany, organ nie powołał się w tym stanowisku na jakąkolwiek zwartą zabudowę. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu nie oznacza, iż stanowisko to jest nieprawidłowe, czy nosi cechy dowolności. Organ w pełni logicznie wykazał dlaczego uznał za właściwe poprzestanie na wyznaczeniu powyżej podanego obszaru analizowanego. W oparciu o wyznaczony obszar analizowany przeprowadzono przewidzianą w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta – wraz z projektem decyzji – przygotowana została przez uprawnioną osobę, posiadającą dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej (art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 4 u.p.z.p.). W sprawie nie budzi przy tym wątpliwości, iż do wydanej przez organ I instancji decyzji załączono właściwe wyniki analizy, co wprost znajduje potwierdzenie w ich treści – przedmiotem jest inwestycja objęta wnioskiem skarżącego. Także załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej z naniesionym obszarem analizowanym przedstawia dane spójne z treścią samej analizy i wydanej w sprawie decyzji. Wbrew zarzutom skarżącego nie można uznać, by analiza miała charakter niepełny. Celem tej analizy nie mogło być arbitralne uwzględnienie potrzeb objętego wnioskiem zamierzenia budowlanego, lecz ocena, czy zamierzenie to wpisuje się m.in. w wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa z perspektywy charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. W rzeczonej analizie wzięto pod uwagę zabudowę mieszkaniową jednorodzinną znajdującą się na działce nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącego niemożliwe było natomiast uwzględnienie działki [...], bowiem ta znajduje się poza obszarem analizowanym, a więc nie może stanowić punktu odniesienia dla oceny spełnienia zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Obszar analizowany swym zasięgiem nie objął żadnej z działek znajdujących się po drugiej stronie ul. [...]. Orzekające w sprawie organy w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza analizę, doszły do spójnych i logicznych wniosków, w świetle których objęta zamierzeniem inwestycyjnym zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak spełnienia warunku kontynuacji linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia MI) i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia MI). Zdaniem Sądu nie można w tym względzie skutecznie zarzucić tym organom, by istotnie naruszyły któryś z przepisów art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, czy art. 107 K.p.a. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MI obowiązującą linię zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak przewiduje § 4 ust. 4 tego rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Stosownie zaś do § 5 ust. 1 rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o czym mowa już w § 5 ust. 2 cytowanego tu rozporządzenia, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W okolicznościach faktycznych sprawy nie budzi wątpliwości, że planowana przez skarżącego zabudowa na działce nr [...] nie spełnia wymogów kontynuacji linii zabudowy i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Bezspornie brak jest możliwości ustalenia linii nowej zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ergo w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania § 4 ust. 1 rozporządzenia MI. W sprawie prawidłowo także przyjęto, iż nie jest uzasadnione skorzystanie z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI wskazując na to, że oznaczałoby to sytuowanie planowanego budynku w odległościach ok. 93 m od istniejącej drogi, co zważywszy na to, że zabudowa mieszkaniowa w obszarze analizowanym lokalizowana jest wyłącznie we frontowych częściach działek, przy wydzielonych geodezyjnie, istniejących drogach, stanowiłoby nieuzasadnione odstępstwo od reguły. Oceny tej skarżącemu nie udało się skutecznie zakwestionować. Skarżący stara się przede wszystkim wykazać, iż linia zabudowy nie powinna być w sprawie wyznaczana od strony drogi publicznej (drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...]), lecz od strony działki nr [...], mającej stanowić drogę wewnętrzną, a która to działka – także przez organ – została uznana jako zapewniająca dostęp do drogi publicznej. Skarżący pomija jednak to, iż takie podejście nie znajduje żadnego potwierdzenia w sporządzonej analizie urbanistycznej. W obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która byłaby lokalizowana od strony drogi wewnętrznej. Za zabudowę taką nie można uznać tej istniejącej na działce nr [...], skoro zlokalizowana jest ona w części frontowej tej działki, właśnie od strony drogi publicznej. Skarżący zarówno przed organem I instancji, jak i w skierowanej do tut. Sądu skardze, powołał się na decyzję Burmistrza G. W. z 5 marca 2019 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe na działce [...], jednak pominął to, iż wyznaczona wówczas linia zabudowy wynosiła 34 m od frontowej granicy terenu, przewidując przy tym obsługę komunikacyjną istniejącym zjazdem z drogi wojewódzkiej – ul. [...]. Dokonane następczo podziały działek geodezyjnych, na które przed tut. Sądem powołał się sam skarżący, w tym finalnie wydzielenie objętej wnioskiem działki nr [...], czy działki nr [...] jako planowanej do obsługi komunikacyjnej wydzielanych tak działek, nie może prowadzić do zmiany istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, ponieważ mogłoby to świadczyć o próbie obejścia wartości chronionych przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Bez znaczenia pozostaje przy tym zarówno to, czy działka nr [...] spełnia odnośne parametry pozwalające na uznanie ją za drogę wewnętrzną, jak i to jaki charakter należy przyznać linii zabudowy wyznaczanej na podstawie § 4 rozporządzenia MI. Równie bez znaczenia jest to, że skarżący uzyskał dla działki nr [...] decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej, na co powołał się w postępowaniu przed tut. Sądem (nota bene w przedłożonej kopii decyzji Burmistrza G. W. z 6 sierpnia 2024 r., nr [...], wprost wskazano, że decyzja ta nie stanowi promesy i nie uprawnia do uzyskania odrębnych decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowlanych na terenach przyległych do planowanej drogi). Istotne w kontrolowanej sprawie jest to, iż wyznaczenie linii zabudowy w tak dużej odległości od drogi publicznej, jak wymagałaby tego planowana przez skarżącego inwestycja na działce nr [...], w świetle przeprowadzonej analizy nie jest uzasadnione. Nie ma również racji skarżący w tym, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. Także ten przepis przewiduje możliwość odstępstwa od zastanego w obszarze analizowanym parametru z zastrzeżeniem, że musi to wynikać z przeprowadzonej analizy. Intensywność zabudowy na działce nr [...] wynosi 2,37%. W pełni zasadne jest stanowisko orzekającego w sprawie organu, który zwrócił uwagę na znaczne odstępstwo do jakiego doszłoby względem tego wskaźnika, gdyby przyjąć wskaźnik postulowany przez skarżącego, a wynoszący ok. 14%. Myli się przy tym skarżący w tym, iż parametr ten został przyjęty bezpodstawnie. Skarżący został już bowiem raz wezwany do korekty wniosku. W odpowiedzi zawartej w piśmie z 21 marca 2023 r. wprost wskazał, że powierzchnia zabudowy wynosić ma 145 m2. Do pisma tego załączył mapę zasadniczą, na której także uwidocznił parametry planowanego obiektu, a z której jednoznacznie wynika, iż budynek w zabudowie bliźniaczej ma mieć właśnie 145 m2. Próba odejścia od tego stanowiska i narzucenia twierdzenia, że miała to być jedynie wartość maksymalna, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Zresztą nawet gdyby uznać aktualne twierdzenia skarżącego, to i tak w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia MI brak było by podstaw do wyznaczania rzeczonego parametru o maksymalnej wartości 145 m2, abstrahując już od tego, że skarżący nie precyzuje jego dolnej granicy. W świetle poczynionych powyżej uwag niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p., czy też § 4 ust. 1 i ust. 4, a także § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MI. Skoro planowana przez skarżącego zabudowa nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie sposób także podzielić zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który przewiduje prawo każdego – w granicach określonych ustawą – do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Już z tego przepisu wynika, że prawo własności nieruchomości nie jest prawem niczym nie ograniczonym, a jedną z jego granic wyznacza właśnie konieczność realizacji zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy piśmie z 21 maja 2025 r. skarżący przedstawił także kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 września 2024 r., nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza G. W. z 9 sierpnia 2023 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki bytowe przewidzianej do realizacji na działce nr [...], i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W treści tego pisma skarżący powołał się także na inne decyzje Kolegium, które odnosić się mają do inwestycji przewidzianych na działce nr [...]. Dla rozpoznania kontrolowanej sprawy pozostaje to bez znaczenia z dwóch zasadniczych przyczyn. Po pierwsze, decyzje te mają wyłącznie procesowy charakter – są to decyzje kasacyjne przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a więc nie orzekające co do meritum sprawy, to jest nie ustalające warunków zabudowy dla działki nr [...]. Po drugie, Sąd nie jest związany oceną prawną przedstawioną w uzasadnieniu tych decyzji. Bez znaczenia pozostają także inne decyzje, na które powołał się skarżący jeszcze na etapie skargi do tut. Sądu, to jest decyzje Burmistrza G. W. z 9 listopada 2018 r., nr [...], z 28 czerwca 2022 r., nr [...], czy z 2 listopada 2022 r., nr [...], ponieważ dotyczą one działek w miejscowości Z., czy mieszczących się w rejonie ul. [...] bądź ul. [...] w G. W., a więc w całkowicie innym obszarze niż działka objęta wnioskiem w sprawie. Wreszcie zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut pominięcia strony, do jakiego dojść miało na etapie postępowania odwoławczego. Okoliczność, w której strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu, stanowi jedną z podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W judykaturze słusznie stwierdza się, iż ewentualny zarzut w tym względzie może być skutecznie podniesiony przed sądem administracyjnym wyłącznie przez podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym (zob. np. wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2711/15, CBOSA). Skarżący nie może skutecznie zarzucić, że w postępowaniu pominięto inne osoby, które w jego ocenie powinny być uznane za jego strony. Skarga kierowana do sądu administracyjnego nie jest co do zasady skargą powszechną, lecz skargą zmierzającą do ochrony interesu prawnego określonego skarżącego (por. art. 50 § 1 P.p.s.a.). Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.