II SA/Po 154/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2017 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania B. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (zwanego dalej "Prezydentem"; za organ ten działał Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.) z dnia [...] 2017 r., [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Decyzje zapadły w następujących okolicznościach. W dniu 26 września 2017 r. B. K. zwróciła się do Prezydenta (Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.) z wnioskiem o pomoc w formie zasiłku okresowego (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu 5 października 2017 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Prezydent – powołując się na art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 4 pkt 6, art. 12, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1508), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") – odmówił przyznania B. K. zasiłku okresowego. Organ wyjaśnił, że z wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonych dokumentów wynika, iż B. K. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wspólnie zamieszkująca w lokalu matka A. B. gospodaruje odrębnie. Wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. To ostatnie wynika z zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w K. z dnia 6 października 2017 r., gdzie okres aktywności zawodowej B. K. określono na daty 2 maja do 9 lipca 2017 r. Decyzją z dnia [...] 2017 r. wnioskodawczyni utraciła status osoby bezrobotnej z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego. Dalej organ wskazał, że wedle orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] 2017 r., [...] B. K. została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności czasowo do 28 lutego 2019 r. Wnioskodawczyni przedłożyła też pismo z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Oddział Regionalny w P. o złożeniu wniosku o emeryturę. Prezydent wywodził dalej, że na lokal, w którym zamieszkuje B. K. wraz z matką, decyzją Prezydenta z dnia [...] 2017 r., [...] został przyznany dodatek mieszkaniowy na okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r., który wraz z ryczałtem wynosi łącznie 164,12 zł miesięcznie. W odniesieniu tego ostatniego organ zaznaczył – opierając się na stanowisku Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz orzeczeniach sądów – że jeżeli dodatek przyznawany jest na dwie osoby wspólnie zamieszkujące, ale wspólnie nie gospodarujące, to do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenia powinna być wliczona połowa kwoty dodatku. W kwestii majątku B. K. Prezydent zwrócił uwagę, że wnioskodawczyni zadeklarowała, iż nie posiada domu w Polsce, natomiast posiada dom w [...] z obciążeniem kredytem bankowym, który jest spłacany przez lokatora. Posiada też 0,24 ha i [...] z 0,80 ha niezabudowanych gruntów w [...] i [...]. Potwierdza to zaświadczenie Wójta Gminy B. z dnia [...] 2017 r. Wedle treści tego dokumentu obie działki posiadają łącznie 0,3712 ha przeliczeniowego. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 6 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Posiadane udziały w gruntach rolnych wynoszą łącznie 0,3712 ha przeliczeniowego. Organ stwierdził dalej, że w dokumentacji znajduje się wydruk zakupionego przez B. K. biletu lotniczego na dzień [...] września 2017 r. Wnioskodawczyni nie wskazała skąd posiadała środki finansowe na jego zakup. Art. 2 ust. 1 u.p.s. stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 12 u.p.s. w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Prezydent podkreślił, że wyrażona w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasada pomocniczości opiera się na założeniu, że organy obowiązane są do umożliwienia przezwyciężenia nadzwyczajnych trudności życiowych, jakie stanęły na drodze obywatelowi i jego rodzinie; przy czym zasada ta będzie realizowana tylko wówczas, gdy obywatel dotknięty nieszczęśliwym zrządzeniem losu lub niepomyślnym biegiem wydarzeń życiowych będzie czynił odpowiednie zabiegi, aby podołać trudnościom własnymi siłami, ale siły te – wbrew jego oczekiwaniom – okazały się nie dość wystarczające. Przez własne środki i możliwości należy rozumieć z jednej strony sytuację materialną, z drugiej strony kwalifikacje zawodowe, aktywność lub jej brak w rozwiązywaniu własnych problemów, jak również gotowość do współdziałania w ich rozwiązywaniu z innymi. Zdaniem Prezydenta B. K. jako właściciel gruntów ma możliwości osiągania dochodów z posiadanych nieruchomości poprzez wydzierżawianie lub sprzedaż. Posiada ona samochód osobowy marki [...] z 1998 r., co wiąże się z kosztami zakupu paliwa, przeglądów technicznych oraz obowiązkowego ubezpieczenia OC. Nie jest możliwe, by nie posiadając innych środków finansowych, poza dodatkiem mieszkaniowym wnioskodawczyni była w stanie wywiązać się z obowiązku wnoszenia opłat za czynsz, energię elektryczną czy gaz. Ponadto ustalono, że ceny biletów lotniczych do [...] liniami [...] kształtują się w granicach od 1.600,00 zł do 2.200,00 zł w jedną stronę. Jest to kwota znacznie przekraczająca kryterium dochodowe. Skoro B. K. dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi jej zakup biletów lotniczych, należy uznać, iż tym bardziej posiada środki na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Odwołanie od decyzji Prezydenta złożyła B. K.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Kolegium utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Kolegium przytoczyło ustalenia Prezydenta. Zarazem zaznaczyło, że wedle treści odwołania B. K. posiada status stałego rezydenta [...], w związku z czym zobligowana jest do przestrzegania przepisów emigracyjnych w [...], gdzie zgodnie z [...] może przebywać poza [...] jednorazowo do 180 dni. Wnioskodawczyni wyjaśniła też, że nie kupuje biletów lotniczych w Polsce, tylko w [...] za pieniądze pożyczone z instytucji kredytowych lub z datków instytucji charytatywnych w [...]. Kolegium zwróciło też uwagę, że rząd [...] przydziela B. K. miesięczną kwotę pieniężną na zakup żywności z powodu jej zubożałości. Z decyzji z dnia 14 października 2016 r. z instytucji [...] wynika, iż przyznano jej [...] na okres od października 2016 r. do września 2017 r. w wysokości [...] miesięcznie płatne 9. dnia każdego miesiąca. Organ odwoławczy ustalił też, że jak wynika z wywiadu środowiskowego i akt sprawy, dochód B. K. w sierpniu 2017 r., to jest w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, stanowi połowa dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł oraz kwota [...] przeliczona na złote według kursu średniego Narodowego Banku Polskiego z ostatniego dnia roboczego poprzedzającego dzień uzyskania przychodu ([...] zł za jednego [...]), co stanowi kwotę 698,92 zł. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że łączny dochód B. K. w miesiącu sierpniu wyniósł 780,98 zł. Wskazując na powyższe organ doszedł do przekonania, że B. K. przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające ją do przyznania zasiłku okresowego. W skardze B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej zasiłku. Nie zgodziła się z oceną jej sytuacji dokonaną przez organy. Zaznaczyła, że nie jest w stanie realizować swojego zadłużenia, które powstaje w odniesieniu do opłat za media w Polsce, jak i związane jest w obciążeniem w kwocie około [...] zł w stosunku do [...] instytucji finansowych. Odnosząc się do kwestii potencjalnych dochodów z nieruchomości skarżąca wskazała, że nie posiada żadnego majątku nieruchomego, który mógłby przynieść jej finansowe korzyści. B. K. wskazała, że posiada chorego i pozostającego w wieku emerytalnym męża, którym musi się także opiekować w [...]. Z kolei w Polsce realizuje obowiązek opieki wobec chorej ([...]) matki, niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Skarżąca dodała, że została sądownie ustanowiona dla matki kuratorem. Sama B. K. także cierpi na dolegliwości zdrowotne, wymaga leczenia i jest osobą niepełnosprawną. W jej ocenie spełnia ona przesłanki otrzymania świadczenia wynikające z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W trakcie rozprawy sądowej w dniu 14 listopada 2018 r. pełnomocnik B. K. ustanowiony z urzędu podkreślił, że wywody organu, iż skarżąca dysponuje środkami [finansowymi] są gołosłowne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, albowiem ocena sytuacji osobistej i materialnej B. K. wymaga od organów wnikliwszej weryfikacji. Sąd w tym miejscu już na wstępie zaznacza, że nie przesądza, iż wnioskowane świadczenie powinno być skarżącej przyznane. Kwestię tę ocenią organy, uwzględniając elementy wskazane w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego między innymi osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Przy tym art. 8 ust. 3 u.p.s. nakazuje badać sytuację dochodową wnioskodawcy na podstawie dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Kwestią sporną w sprawie jest ocena sytuacji materialnej, a po części także osobistej skarżącej. Organy obu instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego przedstawiają obraz B. K. jako osoby, która jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, co z kolei rzutowało na rozstrzygnięcie w kontekście przepisów art. 12 u.p.s. ("W przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia") oraz art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (cytowany wyżej). Prezydent zwrócił uwagę przede wszystkim na fakt, że skarżąca posiada nieruchomości i samochód osobowy. Ponadto potrafi pozyskać środki finansowe na zakup biletów do [...], których ceny wahają się od 1600 do 2200 zł. Kolegium doszło nawet do dalej idących wniosków i uznało, że skoro B. K. otrzymywała w miesiącu sierpniu 2017 r. świadczenia zwane [...] w wysokości [...] $ miesięcznie, to kwota ta powinna być zsumowana z dodatkiem mieszkaniowym. To z kolei oznacza, że B. K. przekracza kryterium dochodowe otrzymania świadczenia. B. K. w toku postępowania nie zaprzeczając, że posiada składniki majątkowe wskazane przez organy i podejmuje działania opisane w decyzjach (podróże do [...], starała się uwypuklić, że wszystko to nie oznacza, iż nie znajduje się w sytuacji, w której ubieganie się o zasiłek okresowy jawi się jako usprawiedliwione. Skarżąca podkreśliła, że posiadane nieruchomości nie przynoszą jej żadnych dochodów. Ona sama z kolei całą swoją aktywność koncentruje na opiece nad osobami bliskimi. Obarcza ją obowiązek opieki nad znacząco niepełnosprawną matką A. B.. Z kolei w [...] przebywa jej mąż, także wymagający pomocy. Z całokształtu wypowiedzi B. K. można wywieść, że znajduje się ona w sytuacji życiowej, która wymaga od niej podejmowania aktywności w Polsce jak i w poprzednim miejscu zamieszkania, czyli w [...]. Skarżąca zaznaczyła, że posiada poważne zadłużenie. Odnosząc się do opisanego wyżej sporu Sąd w pierwszej kolejności przyznaje organom, że prima facie sytuacja materialna B. K. jawi się jako taka, która może świadczyć, że skarżąca "jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe" w rozumieniu art. 12 u.p.s. Skład orzekający zwrócił jednak uwagę na szerszy kontekst okoliczności sprawy. Sąd odnotował, że zachodzi zbieżność w czasie pomiędzy zakończeniem okresu pobierania [...] świadczenia [...], które otrzymała ostatni raz 9 września 2017 r. (por. decyzję na k. 11j akt administracyjnych organu pierwszej instancji) a złożeniem wniosku o pomoc społeczną. O polskie świadczenie – zasiłek okresowy B. K. wystąpiła z kolei z końcem miesiąca września (26 września 2017 r.). Okoliczności te nie pozwalają wykluczyć, że skarżąca właśnie we wrześniu 2017 r. znalazła się w sytuacji braku środków do życia, której nie była w stanie przezwyciężyć. Nie można też zapominać, że wspomniane wyżej [...] świadczenie także ma charakter świadczenia z pomocy społecznej, co pozwala przypuszczać, iż powracając z [...] B. K. nie dysponowała zgromadzonymi środkami finansowymi. Sąd uwzględnił także podniesione przez organy okoliczności przemawiające za odmową przyznania skarżącej świadczenia, jak to, że posiada ona nieruchomości oraz pojazd osobowy. Co do nieruchomości, Sąd zwraca uwagę, że w toku postępowania nie ustalono, jaka jest charakterystyka owego majątku nieruchomego (jego wartość zbywcza, obciążenia) i czy realnie B. K. jest w stanie w rozsądnie zakreślonej przyszłości uzyskać dzięki niemu środki finansowe na bieżące potrzeby i utrzymanie. Z zasad doświadczenia życiowego wynika bowiem, że w przypadku nieruchomości zdarzyć się mogą sytuacje, w której osoba, mimo, że jest właścicielem, nie jest w stanie spieniężyć swojego majątku ze względów natury prawnej lub ekonomicznej. Odnotować należy, że na okoliczności tego rodzaju B. K. zwróciła uwagę w skardze (k. 7 akt sądowych). Z kolei samochód marki [...] z 1998 r., to pojazd dwudziestoletni, którego cena (opierając się na danych powszechnie dostępnych na portalach ogłoszeniowych) oscyluje w granicach od 2-3 tysięcy złotych (sama skarżąca twierdzi, że nabyła go nawet za kwotę [...]zł – zob. k. 7 akt sądowych). Należy też dostrzec, że ze względu na wiek pojazdu jest jeden z najtańszych ze względnie użytecznych technicznie pojazdów, jakie bez napraw mogą posłużyć samotnie gospodarującej kobiecie w wieku emerytalnym. Sąd zgadza się oczywiście z organami, że B. K. może podjąć próbę zbycia pojazdu w celu uzyskania środków finansowych na bieżące utrzymanie. Stawiając skarżącej zarzut nie podjęcia takiej czynności organy powinny jednak ustalić w porozumieniu ze skarżącą, czy wspomniany samochód nie jest niezbędnym jej narzędziem pozwalającym zapewnić należytą opiekę nad znacznie niepełnosprawną matką (transport do placówek opieki zdrowotnej). W skardze skarżąca zwraca uwagę właśnie na takie okoliczności (twierdzi, że samochód jest jej "konieczny w transporcie chorej matki na wizyty lekarskie oraz rehabilitację"). Gdy chodzi natomiast o argumenty Kolegium, w którego ocenie skarżąca przekracza kryterium dochodowe otrzymania świadczeń z pomocy społecznej, gdy uwzględnić [...] z sierpnia 2017 r., to zdaniem Sądu jedynie prima facie to [...] świadczenie rachunkowo rzutuje na wysokość dochodu skarżącej w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Ujawnia się bowiem problem prawny związany z kwalifikacją owego świadczenia jako "zasiłku celowego" w rozumieniu art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. (zgodnie z tym przepisem zasiłku celowego nie wlicza się do dochodu na potrzeby weryfikacji warunku kryterium dochodowego osoby ubiegającej się o pomoc). Zdaniem Sądu [...] należy w okolicznościach sprawy traktować jako rodzaj zasiłku celowego i nie powinno się go wliczać do kryterium dochodowego. Z danych publicznie dostępnych na oficjalnych stronach internetowych instytucji przyznającej omawiane świadczenie ([...], [...]) wynika, że warunkiem jego przyznania jest spełnienie kryterium dochodowego na poziomie [...] miesięcznie netto i że służy ono pokryciu kosztów wyżywienia osób najuboższych. [...] zgodnie z prawem [...] nie może być także wykorzystywane w innych celach niż mu przypisane (taką charakterystykę [...] świadczenia B. K. przedstawia także w skardze – zob. k. 5 akt sądowych). To wszystko skłoniło Sąd do uznania, że w szczególnych okolicznościach sprawy dopuszczalne jest taka interpretacja i stosowanie art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s., które pozwalają na nie wliczanie [...] do rachunkowej kwoty dochodu B. K. w miesiącu sierpniu 2017 r. Sąd w tym miejscu uzupełniająco zaznacza (co już sygnalizowano wyżej), że w miesiącu wydania decyzji Prezydenta B. K. nie była uprawniona do omawianego wyżej [...] świadczenia żywnościowego. Niezależnie więc, jak byłoby ono kwalifikowane na gruncie polskiego prawa, nie wpływało ono na jej sytuację finansową w dacie wydawania decyzji. Mając to wszystko na uwadze Sąd wskazuje Prezydentowi, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wezwać B. K. (która w tym zakresie obowiązana jest współpracować z organem pod rygorem odmowy przyznania świadczenia – zob. art. 11 ust. 2 u.p.s.) do złożenia szczegółowych wyjaśnień dotyczących: - jej majątku, w tym zwłaszcza nieruchomego w [...] i w Polsce, - ujawnienia i udokumentowania obiektywnych przeszkód (jeżeli takie zaistniały) ze względu na które majątku tego nie może spieniężyć na pokrycie bieżących potrzeb, a w przypadku samochodu osobowego – że jest on potrzebny w celu opieki nad znacząco niepełnosprawną matką, - opisania, jakie obiektywne względy zmuszają ją do wizyt w [...] (poza potrzebą utrzymania w za granicą określonego statusu, gdyż to nie jest samo w sobie potrzebą bytową), w szczególności udowodnienia, że ze względu na stan zdrowia męża obowiązana jest sprawować nad nim opiekę w [...], - ujawnienia i udokumentowania, z jakich źródeł uzyskuje środki na zakup biletów lotniczych do [...]. Po zebraniu wszystkich wymienionych danych Prezydent ponownie oceni, czy nie zachodzą okoliczności świadczące o tym, że B. K. po powrocie do Polski w celu podjęcia opieki nad matką (zwłaszcza wobec zakończenia okresu wypłat [...] świadczenia żywnościowego dla najuboższych) znalazła się w sytuacji uzasadniającej udzielenie jej wsparcia w formie zasiłku okresowego. Sąd zaznacza przy tym raz jeszcze, że powyższe wskazania nie przesądzają ani nie mają na celu sugerowanie organowi treści rozstrzygnięcia (pozytywnego, odmownego) w sprawie zasiłku okresowego. Ostateczna ocena materiału dowodowego i rozstrzygnięcie należą do Prezydenta. W tym stanie rzeczy Sąd – uznając, że w sprawie doszło do uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego) – uchylił decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Sąd przypomina, że wniosek o wynagrodzenie dla pełnomocnika o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpatrzony w odrębnym orzeczeniu przez referendarza sądowego.