II SA/Po 154/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 lipca 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania z wniosku G. M. (zwanej dalej: skarżąca) o przyznanie pomocy finansowej. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 29 czerwca 2018 nr [...], na podstawie art. 2, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., (zwanej dalej: ustawa), w związku z art. 106 ust. 1 i 4 tej ustawy oraz § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. , poz. 1058, zwanego dalej: Rozporządzenie) oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., zwanej dalej: Kpa), po rozpatrzeniu wniosków z dnia 01 czerwca 2018 oraz 06 czerwca 2018 r., Prezydent przyznał skarżącej specjalny zasiłek celowy na pokrycie kosztów leków w miesiącu lipcu 2018 w wysokości [...] zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego w dniu 11 czerwca 2018 r. skarżąca sprecyzowała oczekiwania i wskazała, że oczekuje pomocy na zakup leków w wysokości [...] zł. Ponadto w dniu 20 czerwca 2018 r. skarżąca przybyła do Ośrodka przedstawiając kolejną receptą. Z wyceny dokonanej przez pracownika socjalnego wynikało, iż koszt leków z dołączonej recepty wynosił około [...] zł. W związku z powyższym całościowa kwota o jaką wnioskowała skarżąca wyniosła [...] zł. Kolejnymi wnioskami z dnia 03 lipca 2018 i 09 lipca 2018 r. skarżąca ponownie zwróciła się do Ośrodka z prośbą o pomoc finansową. Na skutek powyższego, w dniu 11 lipca 2018 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy mający na celu zaktualizowanie sytuacji życiowej i materialnej klientki. Podczas wywiadu skarżąca zawnioskowała w szczególności o pomoc finansową na zakup leków wskazując, iż domaga się pomocy na "pozostałą część na leki z poprzedniego miesiąca". Opisaną wcześniej decyzją z dnia 30 lipca 2018 r., Kierownik Filii [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 105 § 1 Kpa po rozpatrzeniu wniosku skarżącej umorzył postępowanie w sprawie z wniosku z dnia 03 lipca 2018 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na zakup lekarstw w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia 03 lipca 2018 r. skarżąca zwróciła się z prośbą m.in. o pomoc finansową na zakup lekarstw, zaś w dniu wywiadu środowiskowego zainteresowana sprecyzowała swój wniosek, wnosząc o "pozostałą kwotę" – [...] zł. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 01 czerwca 2018 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o pomoc finansową na zakup lekarstw w kwocie [...]zł [przyp. Sądu: w decyzji omyłkowo wpisano kwotę [...]zł] i postępowanie wówczas przeprowadzone zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia 29 czerwca 2018 r. nr [...] przyznającej pomoc na pokrycie kosztu leków w kwocie [...]zł. Organ wskazał także, że sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącej nie uległy zmianie w stosunku do sytuacji uprzednio ustalonej przy wydawaniu decyzji. W ocenie organu zachodzi zatem tożsamość sprawy zakończoną wydaniem decyzji administracyjnej. W związku z faktem, że skarżąca nie złożyła odwołania od wydanej decyzji, stała się ona decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. Powołując się na orzecznictwo sądowe organy wywodził, że o oczywistej bezprzedmiotowości postępowania można mówić, gdy prowadzone jest w oparciu o wniosek tożsamy z uprzednio rozpoznanym. Zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie wypływa z tzw. powagi rzeczy rozstrzygniętej decyzją administracyjną. W ocenie organu zakaz ten potwierdza art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, który stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Gdyby zatem organ ponownie rozstrzygnął sprawę zakończoną ostateczną decyzją administracyjną, to w sposób rażący naruszyłby prawo, zaś organ odwoławczy musiałby stwierdzić nieważność takiej decyzji. Końcowo organ powołał się na art. 105 § 1 Kpa podkreślając, że postępowanie jest w kontrolowanej sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż w zakresie zgłoszonego obecnie żądania wydano już ostateczną decyzję administracyjną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca zarzucając "sprzeczność w żądaniach podanych przez MOPR". Opisaną na wstępie decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny w sprawie wskazując w szczególności, że dnia 03 lipca 2018 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 lipca 2018 r. przedstawiła recepty wraz z wyceną na kwotę [...]zł. Zawnioskowała ponadto o pomoc finansową na pozostałą kwotę na leki, z poprzedniego miesiąca, rozpatrywaną w poprzednim postępowaniu. Podniesiono, że organ I instancji w toku postępowania ustalił, że skarżąca również w dniach 01 czerwca 2018 r. i 06 czerwca 2018 r. zwróciła się z prośbą o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków. Wniosek dotyczył leków o wartości [...] zł, ponadto w dniu 20 czerwca 2018 r. przedłożyła receptę, której koszt zakupu leków oszacowano na kwotę [...]zł. Wniosek o pomoc na zakup leków w miesiącu czerwcu 2018 r. obejmował zatem łącznie kwotę [...]zł. Postępowanie prowadzone wówczas zostało zakończone wydaniem przez Prezydenta decyzji z dnia 29 czerwca 2018 nr [...] przyznającej pomoc na pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie [...]zł. Decyzja ta, na skutek braku odwołania, stała się ostateczna. W tak ustalonym stanie faktycznym organ doszedł do przekonania, że wnioskiem z dnia 03 lipca 2018 r., sprecyzowanym w dniu 11 lipca 2018 r., podczas wywiadu środowiskowego, skarżąca wystąpiła o pomocą obejmującą kwotę [...]zł tj. różnicę pomiędzy żądaną wcześniejszym wnioskiem kwotą [...]a uzyskaną na skutek tego wniosku kwotą [...]zł. Kolejno organ powołał się na art. 105 § 1 Kpa wskazując, że stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Niedopuszczalne jest bowiem, w ocenie organu, ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziłoby to do naruszania obowiązującej zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Organ skonkludował, że należało uznać, że sprawa udzielenia pomocy finansowej na zakup leków w części dotyczącej przyznania na zakup leków kwoty [...]zł, dotyczy tej samej materii, a także, że została rozpoznana przez organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 29 czerwca 2018 r., co powodowało konieczność umorzenia przez organ I instancji postępowania w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, zaskarżając ją w całości i zarzucając "naruszenie przepisów o pomocy", naruszenie prawa materialnego, "które ma istotny wpływ na wynik sprawy" oraz tendencyjność oraz wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania. Skarżąca podkreśliła swoją złą sytuację zdrowotną i życiową. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r., Przewodniczący stwierdził, że do akt sprawy nie wpłynęło zwrotne poświadczenia odbioru wysłanego do skarżącej zawiadomienia o terminie rozprawy. Dołączono do akt śledzenie przesyłki nadanej do skarżącej w dniu 17 czerwca 2019 r. zawierające zawiadomienie o terminie rozprawy, z którego to dokumentu wynika, że przesyłkę sądową doręczono w dniu 19 czerwca 2019 r. Do akt dołączono również pismo skarżącej z dnia 06 sierpnia 2019 r. złożone osobiście w Biurze Podawczym tutejszego Sądu w dniu rozprawy. Sąd pokreślił, iż Sądowi wiadomym jest z urzędu, że w innych sprawach ze skargi G. M. skarżąca osobiście w dniu rozprawy składa pismo w biurze podawczym, natomiast na rozprawę się nie zgłasza. Przewodniczący uznał na podstawie tych dokumentów, iż skarżąca G. M. została prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również - na zasadzie art. 135 Ppsa - orzeczenia organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nich naruszeń prawa skutkujących koniecznością ich uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej uznając je za prawidłowe, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą poniższych rozważań. Sąd podzielił również argumentację organów uznając, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana na postawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) o umorzeniu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, co oznacza, że w sprawie tej nie doszło do merytorycznej oceny złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Określenie "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się m.in. sytuację funkcjonowania w obrocie prawnym orzeczenia rozstrzygającego w sposób ostateczny daną sprawę. Kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy wydane orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwe. Niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej innym orzeczeniem ostatecznym, bowiem prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata. Innymi słowy, zawarta w uprzednio wydanym rozstrzygnięciu norma indywidualna oraz skonkretyzowany w niej w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny determinują zakres stanu rzeczy osądzonej. Dopóki norma taka pozostaje w obrocie prawnym, stan rzeczy osądzonej będzie stanowił przeszkodę do ingerencji w wynikające z niej uprawnienia i obowiązki. Stan taki będzie zachodził, gdy wystąpi tożsamość adresatów normy indywidualnej, dyspozycji normy indywidualnej oraz jej przedmiotu (określonej rzeczy). Stwierdzenie takiego stanu obliguje organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Umorzenie postępowania nie jest przy tym zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja wydana na skutek rozpatrzenia takiego wniosku byłaby bowiem obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Decyzja ostateczna oznacza zatem rozstrzygnięcie sprawy w sposób definitywny. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, wówczas otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. W kontekście powyższych rozważań, wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż dnia 03 lipca 2018 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 lipca 2018 r. przedstawiła recepty wraz z wyceną na kwotę [...]zł. Zawnioskowała ponadto o pomoc finansową na pozostałą kwotę na leki, z poprzedniego miesiąca, rozpatrywaną w poprzednim postępowaniu. W zakresie kwoty [...]zł orzekło ostatecznie Kolegium decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. nr [...] Natomiast w pozostałym wskazanym zakresie sytuacja przedstawiała się następująco. Skarżąca w dniach 01 czerwca 2018 r. i 06 czerwca 2018 r. zwróciła się z prośbą o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków. Wniosek dotyczył leków o wartości [...] zł, ponadto w dniu 20 czerwca 2018 r. żądanie zostało poszerzone o kwotę [...]zł, co łącznie dało kwotę [...]żądania w przedmiocie pomocy finansowej na zakup leków w miesiącu czerwcu 2018 r. Postępowanie prowadzone wówczas zostało zakończone wydaniem przez Prezydenta ostatecznej (w związku z brakiem zaskarżenia) decyzji z dnia 29 czerwca 2018 r. przyznającej pomoc na pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie [...]zł. Ponieważ skarżąca domagała się przyznania pomocy finansowej na pozostałą kwotę z poprzedniego miesiąca oczywistym jawi się, że domagała się przyznania jej pomocy w kwocie [...]zł, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą wnioskowaną i kwotą otrzymanej pomocy w miesiącu czerwcu. tj. różnicę pomiędzy żądaną wcześniejszym wnioskiem kwotą [...]a uzyskaną na skutek tego wniosku kwotą [...]zł. W tym miejscu Sąd pragnie wytłumaczyć, że fakt, iż skarżąca nie otrzymała pomocy w całej żądanej pierwotnie wysokości nie powoduje, że skarżąca może domagać się następnie, po wydaniu decyzji, niejako po raz kolejny, przyznania jej pomocy w pozostałym – nieuwzględnionym przez organ zakresie. Organ orzekał bowiem w przedmiocie całego żądania skarżącej nie uznając za zasadne i zgodne z przepisami przyznania jej pomocy w żądanej wysokości. Rozstrzygniecie w przedmiocie wniosku skarżącej, w zakresie całego jej żądania, już zatem zapadło i tym zakresie istnieje powaga rzeczy osądzonej. W ocenie Sądu, wydana przez organ I instancji decyzja odpowiada zatem prawu. W niniejszej sprawie oraz sprawie poprzednio prowadzonej i zakończonej ostateczną decyzją bezspornie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, sprawy dotyczą tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Potwierdzeniem takiej oceny są szczegółowo omówione przez SKO rozstrzygnięcia w obu tych postępowaniach. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Sąd nie dopatrzył się przy tym uchybień w przeprowadzonym postępowaniu. Uzasadnienie decyzji zawiera elementy wymagane przez art. 107 § 3 Kpa. Organy wyjaśniły, dlaczego postępowanie administracyjne okazało się bezprzedmiotowe i dlaczego konstatacja taka skutkowała umorzeniem postępowania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.