II SA/Po 1544/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego ; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w . K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. - [...] /-/ B.Popowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus JFS Działający z upoważnienia Rady Miejskiej w S. K. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] na podstawie art. 43 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. "nr 13 z 1993 poz.60" ze zm. - błędnie przytoczywszy miejsce publikacji ) i art. 8 ust. 17 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, po rozpatrzeniu wniosku I. M. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] przyznał I. M. zasiłek stały wyrównawczy w kwocie 22,28 zł miesięcznie od [...] marca 2003 do [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu powołanej decyzji organ I instancji podał, że dochód rodziny, składającej się z B. M. i I. M., wynosi ogółem 667,44 zł, czyli 333,72 zł na osobę. Kryterium dochodowe wynosi 712 zł. Na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranych dokumentów Wnioskodawczyni kwalifikuje się do pomocy finansowej. I. M. ma umiarkowany stopień niepełnosprawności; nie ma własnego źródła utrzymania. Dla naliczenia zasiłku stałego wyrównawczego wliczono dochód matki Klientki, bowiem od 1999 r. ( gdy udzielono pomocy rodzinie po raz pierwszy), aż do ubiegania się przez Klientkę o zasiłek stały wyrównawczy, I. M. występowała jako pozostająca we wspólnym gospodarstwie domowym z matką. W trakcie wywiadów I. M. nie zgłaszała żadnych konfliktów oraz "że prowadzi własne gospodarstwo domowe". Wszelkie sprawy związane z udzieleniem pomocy finansowej w Ośrodku zawsze były załatwiane wspólnie z matką. Przy udzielaniu ostatniej pomocy w marcu 2003 r. w formie zasiłku celowego również rodzina była traktowana razem. Z obserwacji pracowników socjalnych wynika, że Klientki wszędzie chodzą razem, wszystkie sprawy załatwiają wspólnie. W kwietniu 2003 r. Klientka, składając orzeczenie o stopniu niepełnosprawności powiedziała, że gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie. Klientka odmówiła złożenia pisemnego oświadczenia po pouczeniu o odpowiedzialności karnej o prowadzeniu oddzielnego gospodarstwa domowego. Zaskarżając powyższą decyzję odwołaniem I. M. podniosła, że od listopada 2002 r. nie ma żadnego źródła utrzymania; obecnie kontynuuje naukę w Akademii Rolniczej w S. punkcie wykładowym w G. W. By opłacić studia i przeżyć, pożycza pieniądze od znajomych. Odwołująca się zarzuciła decyzji błąd w ustaleniach faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; oświadczyła, że nieprawdą jest, by prowadziła z matką wspólne gospodarstwo domowe. Podczas wywiadu pracownik socjalny nie przyjął od Wnioskodawczyni oświadczenia, że nie prowadzi z matką wspólnego gospodarstwa domowego; pracownik ów zmuszał Wnioskodawczynię do pisemnego oświadczenia, że zrzeka się prawa do stałego zasiłku wyrównawczego w wysokości ok. 420 zł, czego nie zrobiła. Podczas wywiadu Matka stanowczo oświadczyła, że nie będzie utrzymywać Córki, bowiem jest dorosłą, usamodzielnioną i nie ma takiego obowiązku. Pracownik nie otrzymał aktualnego odcinka renty Matki. Kłamstwem jest, że wszędzie chodzą razem- Matka jest w podeszłym wieku i schorowana, zatem porusza się zazwyczaj po mieszkaniu bądź w pobliżu budynku. Wnioskodawczyni nie dostała do podpisu wywiadu i wszystko załatwiono bez Jej zgody. Do odwołania Wnioskodawczyni załączyła oświadczenie, że nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym ze swą matką B. M. mimo, że u Niej mieszka; Wnioskodawczyni ma swą oddzielną kuchnię, naczynia, garnki i inne potrzebne Jej rzeczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], na podstawie art. 2a ust. 4 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm. .- dalej ups) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujące ustalenia i wnioski: Bezspornym jest, że Odwołującej przysługuje prawo do zasiłku stałego wyrównawczego na podstawie Orzeczenia o Ustaleniu Stopnia Niepełnosprawności, wydanego dnia [...] stycznia 2002 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w G. W. - nr [...]. Organ I instancji nie naruszył art. 2a ust. 1 pkt 2 ups, bowiem "dochód rodziny... oznacza sumę miesięcznych dochodów w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku... bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania". W świetle art. 2a ust. 1 pkt 1 ups rodziną są "osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Wyliczenie przez organ I instancji wysokości przyznanego zasiłku stałego wyrównawczego jest prawidłowe i nie budzi żadnych zastrzeżeń. Odwołująca się jest objęta pomocą społeczną- od października 1999 do marca 2003 otrzymała kilkakrotnie pomoc społeczną w formie zasiłków celowych czy okresowych- ostatnio 140 zł zasiłku celowego decyzją z dnia [...] marca 2003 r.- nr [...]. Odwołująca się nie podpisała aktualizacji wywiadu środowiskowego, a z wywiadu przeprowadzonego [...] października 1999 r. z matką B. M. wynika, że prowadzą wspólne gospodarstwo, razem zamieszkują. Do wszystkich wniosków o przyznanie zasiłku celowego lub okresowego załączono odcinek renty B. M. - ostatni odcinek dostarczono w styczniu 2003 r. I. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że "skarga" [ winno być "odwołanie"] nie została potraktowana obiektywnie, nie jest w ogóle brana pod uwagę, bo "racja leży i tak po stronie Kierownika OPS". Pracownik socjalny twierdzi, że Skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym. Wnioskodawczyni niejednokrotnie podkreślała, że jest inaczej, lecz Jej zdanie nie jest brane pod uwagę mimo, że udowodniła, iż ma oddzielną kuchnię, swe garnki, naczynia itp. Gdyby Skarżąca wiedziała, już wcześniej złożyłaby pisemne oświadczenie, że nie pozostaje z Matką we wspólnym gospodarstwie domowym. Pracownik socjalny zawsze zmuszała Matkę, by dała swój odcinek renty, bo inaczej nie dostałaby nawet jednorazowego zasiłku celowego. Wnioskodawczyni nigdy nie dostała do podpisu wywiadu środowiskowego. W ocenie Skarżącej pracownik socjalny jest osobą niekompetentną i zmieniającą wersję biegu wydarzeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutów postawionych w skardze nie sposób odeprzeć. W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawą orzekania sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji ( art 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270, zm. 162/04/1692- dalej upsa; J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- komentarz" W.Pr. 2004 s. 165 t.5). Normatywna treść tej regulacji odpowiada art. 52 ust. 1 in princ. ustawy z dnia 11 maja 1995 r.- o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. 74/95/368 ze zm.), która stanowiła, że "sąd orzeka na podstawie akt sprawy..." . Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zatem takie prowadzenie akt postępowania administracyjnego, by były one kompletne, należycie odzwierciedlały przebieg postępowania, były ponumerowane. Dopiero takie akta pozwalają przyjąć, że utrwalone w nich czynności procesowe należycie oddają przebieg postępowania, a nadto upoważniają do dokonania oceny, czy ustalenia oparte na utrwalonych w aktach dowodach są prawidłowe. Tymczasem akta przedstawione przez organ I instancji organowi odwoławczemu, a następnie przez Samorządowe Kolegium Sądowi, są nie zszyte, nie ponumerowane a nadto niekompletne. Dopiero na rozprawie dnia [...] czerwca 2004 r. Prezes SKO przedstawił Sądowi pismo (bez daty i numeru), podpisane przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej D. P. i pracownika socjalnego A. A., kierowane do Samorządowego Kolegium, a zawierające informacje o faktach, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. Sąd zobowiązał Kierownika Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. K. do nadesłania w terminie 7 dni pełnych, ponumerowanych akt postępowań pierwszoinstancyjnych spraw toczących się z wniosków I. M. i B. M. (szczegółowo precyzując owe dokumenty). Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. Kierownik OPS nadesłał jedynie część żądanych dokumentów podnosząc, że "całość akt została przesłana drogą służbową do" SKO (k. 36). Sąd monitował organ I instancji dnia [...] sierpnia 2004 r. o pełne wykonanie postanowienia Sądu z dnia [...]5 czerwca 2004 r. (k. 40, 43). Pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. organ I instancji wyjaśnił, że ów dokument (bez daty i numeru) jest "wyciągiem z notatki służbowej jaką sporządził pracownik socjalny dnia [...] kwietnia 2003 r. opisując całe zajście o odmowie złożenia oświadczenia i odmowie złożenia podpisów przez Panią I. M. (k. 44-45). Do pisma organ I instancji dołączył dalszą część żądanych dokumentów. Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie, jako spełniającej wymogi art. 1 pkt 1 kpa, datą wszczęcia postępowania przez organ I instancji, był dzień [...] marca 2003 r. jako dzień skutecznego złożenia wniosku przez I. M. ( glosa Z. Janowicza do wyroku NSA z 26.2.1992- I SA 1408/91- PS 4/95; Z. Janowicz "Kpa- komentarz" W.Pr. PWN 1999 s.188-189,191-192). Wniosek ów został nadesłany przy piśmie Kierownika OPS z dnia [...].6.2004 r. Nietrafnie zatem Kierownik Ośrodka podnosi, że całość akt została przesłana Samorządowemu Kolegium, skoro dopiero wykonanie postanowienia Sądu skutkowało ujawnieniem wniosku I. M. z dnia [...].3.2003 r. Nie ulega wątpliwości, że wniosek ów winien stanowić pierwszą kartę akt postępowania administracyjnego, wszczętego dnia [...] marca 2003 r. To właśnie badanie żądania wniosku i twierdzeń o faktach, zawartych we wniosku, pozwala organowi zbadać, czy sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, czy dany organ jest właściwy, jaka norma prawa materialnego stanowić może podstawę rozstrzygania o wniosku; jaka jest w świetle normy materialnoprawnej kognicja organu. W niniejszej sprawie I. M. wystąpiła "o wsparcie materialne" i podała, że jest pozbawiona wszelkich dochodów; potrzebuje pieniędzy na życie; mieszka z mamą, lecz nie prowadzą "wspólnej działalności gospodarczej" W świetle art. 43 ust. 3 i art. 36 ust. 1 ups, protokół wywiadu środowiskowego ( rodzinnego) jest w istocie szczególną postacią protokołu w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 kpa, do którego ma zastosowanie art. 68 kpa. Osoby biorące udział w sporządzeniu wywiadu środowiskowego winny podpisać ów dokument bezpośrednio po udzieleniu wyjaśnień, w każdym zaś razie przed wypełnieniem przez pracownika rubryki zawierającej decyzję ( wyrok NSA z 17.6.1994 r.- sygn. I SA 336/94, z akceptująca w istocie glosą J.P. Tarno i M. Woźniaka- OSP 4/96/76; akceptowany przez S. Niteckiego w: "Komentarz do ustawy o pomocy społecznej" Gdańsk 2001 s. 326 uw. 7; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25.5.2004- IV SA/Po 11-12/04). W tym stanie rzeczy oczywistym jest, że fakt odmowy złożenia podpisu przez I. M. winien być omówiony w protokole przez pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad (art. 68 § 2 zd. 2 kpa), nie zaś być przedmiotem notatki służbowej, sporządzanej ex post i ujawnionej wobec organu odwoławczego w trybie nieznanym ustawie (k. 31-32 w zw. z k. 44). W aktach administracyjnych nie znalazł się protokół wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego po dniu [...] marca 2003 r. z I. M., lecz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z B. M. dnia [...] października 1999 r., jedynie uzupełniony stroną [...] z informacjami p.t. "Realizacja" za lata 1999- 2003 i opatrzoną datą [...] kwietnia 2003 r. Przeciwko daniu wiary twierdzeniom Kierownika Ośrodka, że całość akt przesłano Samorządowemu Kolegium , przemawia i to, że dopiero do pisma OPS z dnia [...] sierpnia 2004 r. - po dwukrotnym żądaniu Sądu - załączono dokumenty, zawierające druk oświadczeń po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wypełnione przez A. A. i opatrzone datą "[...]-04-2004" ( k.44-45-poz.14 i 15 ). Dokument taki winien zostać załączony do druku wywiadu środowiskowego i złożony do akt administracyjnych już [...] kwietnia 2003 r. ( bo rok wcześniej , niż opiewają oba oświadczenia , zakończyło się postępowanie pierwszoinstancyjne ). Analiza nadesłanych przy piśmie z [...] czerwca 2004 r. szczątkowych akt postępowań, toczących się w latach 1999 - 2003 r., prowadzi do wniosku, że organ I instancji dysponuje tylko jednym oryginałem protokołu aktualizacji wywiadu z dnia [...] października 1999 r. - gdzie jako osobę, z którą przeprowadzono wywiad, wskazano B. M. Mimo, że wnioskodawczynią kolejnych wniosków z dnia : [...] października 2000 r., [...] grudnia 2000 r., [...] listopada 2001 r., [...] listopada 2002 r., [...] stycznia 2003 r., 26 marca 2003 r. była zawsze I. M., to brak protokołów wywiadów z Wnioskodawczynią. Wydruki komputerowe danych wywiadów, choć wskazują I. M. jako osobę, z którą przeprowadzono wywiady, używają w punktach [...] ppk [...] określeń "B. M. ...stopień pokrewieństwa: żadne" , a w punktach [...] pkt [...] "I. M. ...stopień pokrewieństwa : córka", jakby w kolejnych wydrukach przetworzono wywiad z B. M., w niewielkim zakresie aktualizując go w dalszej części - w takim zakresie, jaki wynikał ze składanych odcinków rentowych, dokumentów lekarskich i upływu czasu. Pod żadnym z tych wydruków nie ma podpisów I. M. bądź B. M. Zgodnie z art. 80 kpa, ocena dowodów winna być swobodna, nie zaś dowolna. Organ może daną okoliczność faktyczną uznać za udowodnioną, jeśli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów ( art. 81 in princ. kpa; w sprawie nie zachodziły bowiem okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa). Jeśli organ I instancji wyciągał wnioski z materiału dowodowego, zgromadzonego we wcześniejszych postępowaniach, akta tych postępowań winny być w całości dołączone do akt niniejszej sprawy a strona winna przed wydaniem decyzji móc wypowiedzieć się co do zebranych dowodów ( art. 10 § 1 i art. 81 kpa). Oświadczenie Strony, że nie prowadzi z Matką wspólnego gospodarstwa domowego, nie jest dla organu administracji publicznej wiążące. Winno być ono ocenione na podstawie starannie zebranego materiału dowodowego, wnikliwie ocenionego, w świetle zasad doświadczenia życiowego. Przy braku ustaleń danego faktu, organ administracji publicznej może posłużyć się instytucją domniemania faktycznego ( art. 231 kpc; Z. Janowicz- op. cit. s. 217 uw. 1 d). Skoro zatem doszło do naruszenia art.: 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 1 i 3 kpa i mogło to mieć wpływ na wynik postępowania, zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą należało uchylić ( art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 upsa). /-/ B.Popowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus JFS