II SA/Po 155/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2014 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. C. z dnia 18 lutego 2013 r., na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: upzp, ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego ze zmianą konstrukcji dachu na działce nr [...] położonej w m. O. gm. O.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor wnioskuje o rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego ze zmianą konstrukcji dachu. Obecnie dach jest dwuspadowy i wody opadowe spływają na teren działki nr [...], co powoduje podtopienia. Zmiana konstrukcji dachu na jednospadowy ze spadkiem w kierunku nieruchomości inwestora poprawi zdecydowanie warunki odwodnienia i użytkowania działki nr [...] należącej do I. H.. Burmistrz wskazał, odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez I. H. dotyczącego rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego nakazanego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1981 r., iż wydając decyzję o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o wykonaniu wcześniejszej decyzji na rozbiórkę i nie ocenia stanu technicznego budynku. Zgodnie z procedurą dokonuje analizy terenu, na podstawie której można ustalić warunki zabudowy danej nieruchomości. Rozstrzygnięcie dotyczące wskazanej przez I. H. samowoli nie jest przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Następnie Burmistrz stwierdził, że w wyniku analizy ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uznając, że możliwa jest jej lokalizacja na działce nr [...]. I. Kozubska wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła, iż wydanie decyzji w zabudowie zagrodowej może nastąpić tylko gdy wielkość gospodarstwa przekracza średnią wielkość gospodarstwa w danej gminie. W gminie O. średnia wielkość gospodarstwa wiejskiego wynosi 5,54 ha, a działka, której dotyczy inwestycja jest wielkości 2,09 ha. Odwołująca wskazała też, że w decyzji organ I instancji nie określił zagadnień wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak: wysokość elewacji frontowej, wysokość budynku, szerokość elewacji frontowej, powierzchni zabudowy, rodzaju dachu w zakresie spadków, układu kalenicy w stosunku do frontu działki. Podała, że gabaryty budynku określono w sposób znacząco odbiegający od zabudowy istniejącej, a więc wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zgodna ze stanem istniejącym. Zdaniem odwołującej żaden budynek gospodarczy w analizowanym obszarze nie posiada kalenicy o wys. 6,0 m i nie jest zlokalizowany w granicy z działką sąsiednią, a nadto, wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie nastąpi poprawa warunków odwodnienia i użytkowania budynku sąsiedniego. Przeciwnie, ponieważ podlegający przebudowie budynek ma wysokość do okapu ok. 3,7 m, nadbudowa w granicy z działką odwołującej o 2,3 m znacząco zaciemni ścianę należącego do niej budynku mieszkalnego, co znacząco pogorszy warunki wilgotnościowe. Ponadto podniosła, że w decyzji nie stwierdzono, że zostanie zmieniony sposób użytkowania obiektu z inwentarskiego na gospodarczy. Odwołująca wskazała też, że w decyzji z dnia [...] 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nakazało wyjaśnienie kwestii, czy inwestycja jest związana z zabudową zagrodową (art. 61 ust. 4 upzp) oraz kwestii ewentualnej rozbiórki przedmiotowego obiektu. Wskazała, że decyzja z [...] 1981 r. o pozwoleniu na budowę dotyczy działki nr [...] i nakazywała rozbiórkę przedmiotowego obiektu, żeby spełnić warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołująca wyjaśniła też, ustosunkowując się do twierdzenia organu, że jej budynek zostały wybudowany w innym miejscu aniżeli wynikało to z projektu, iż nie jest on przedmiotem postępowania. Dodała, że na zmianę lokalizacji obiektu uzyskała stosowne pozwolenie. Ponadto zmiana lokalizacji podyktowana była dobrem sąsiada, który chciał w ten sposób odsunąć czasie rozbiórkę budynku chlewni (obecnie zwanej budynkiem gospodarczym). Budynek ten nie tylko nie został rozebrany, lecz aktualnie ma zostać przebudowany. Odwołująca zaznaczyła, że podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] nastąpił w 1985 r., czyli w momencie, gdy wybudowała ona już swój budynek, co powinno wpłynąć na decyzję w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją dnia 5 grudnia 2013 r. nr SKO-4213/268/13, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie, która wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna i zagrodowa w gospodarstwach rolnych, z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi o zróżnicowanych parametrach technicznych. Kolegium wskazało, że szerokość frontu działki inwestora wynosi 40 m, a zatem trzykrotna szerokość tego frontu to 120 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, wokół działki inwestora w odległości przekraczającej wymagane parametry – po granicach działek. Inwestycja obejmuje budynek istniejący i usytuowany przy granicy, nie ulegnie więc zmianie szerokość elewacji frontowej obiektu, jak i powierzchnia zabudowy. W obszarze analizowanym na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] istnieją budynki w granicy. Organ II instancji wskazał, że faktycznie przebudowa budynku wiąże się ze zmianą konstrukcji dachu i w związku z tym z podwyższeniem budynku, przy czym będzie to dach jednospadowy i tym samym nie będzie zalewana wodami opadowymi nieruchomość odwołującej. W rezultacie, zdaniem Kolegium, inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 upzp, kwestia zaś stanu technicznego budynku objętego decyzją będzie przedmiotem rozstrzygania na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, który wiąże się z wydaniem pozwolenia na budowę. I. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w K., podnosząc zarzuty tożsame do przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej D. H. oświadczył, że decyzja z dnia 1 czerwca 1981 r. nie była uchylana ani zmieniana. Jeden z budynków (szopa), o którym mowa w tej decyzji został rozebrany przez J. C. Natomiast przedmiotowy budynek gospodarczy (obora) nie został rozebrany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, albowiem tak zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje organów I i II instancji, którymi ustalono na wniosek J. C. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku gospodarczego ze zmianą konstrukcji dachu w m. O., gm. O. na działce nr [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 upzp określa, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mając na względzie powołane przepisy zważyć należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla danej inwestycji wpływa na kształt ładu przestrzennego terenu, w sytuacji gdy nie obowiązuje dla niego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta jest co do zasady pierwszym etapem procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy obiektu lub wykonania innych robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu i wiąże ona następnie na etapie wydania pozwolenia na budowę (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 upzp). Dlatego tak istotne są jej ustalenia, które następnie zasadniczo wpływają na końcowy kształt, charakter inwestycji i tym samym również na nowe ukształtowanie przestrzeni. W związku z powyższym, oczywistym jest, że organ ustalający warunki zabudowy dokonując oceny, czy jest ona zgodna z zastanym ładem przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp) i spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp, powinien również mieć na uwadze stan prawny terenu objętego inwestycją, a w szczególności obiektów na nim zlokalizowanych. W świetle przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji, jeżeli decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać np. samowoli budowlanej, względnie obiektu, co do którego ostateczną decyzją orzeczono nakaz rozbiórki. Zważywszy zaś, jak wskazano powyżej, że decyzja o warunkach zabudowy, wiąże organy architektoniczno-budowlane przy wydaniu pozwolenia na budowę, organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zbadać, jaki jest stan prawny przedmiotowego obiektu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że na etapie inwestycyjnym uzyskania pozwolenia na budowę rola organów ograniczy się do sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż organy orzekające błędnie uznały, że bez znaczenia dla okoliczności niniejszej sprawy jest podnoszona przez skarżącą kwestia legalności przedmiotowego budynku gospodarczego, a ściśle obowiązywania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] 1981 r., którą udzielając pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. O., równocześnie organ nakazał rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych. Zdaniem Burmistrza O. wydając decyzję o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o wykonaniu wcześniejszej decyzji o rozbiórce, a jedynie dokonuje się analizy terenu, która ma prowadzić do stwierdzenia, czy można ustalić warunki zabudowy dla danej zabudowy. Sąd, w kontekście przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp nie podziela tegoż stanowiska. W ocenie Sądu istotną okolicznością, mogącą mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, było ustalenie, czy nadal w obrocie prawnym istnieje w niezmienionym kształcie wspomniana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...]1981 r., którą m.in. nakazano rozbiórkę – jak wydaje się z załączonej przez skarżącą do akt sprawy mapy sytuacyjnej (k. 33 akt adm.) przedmiotowego budynku gospodarczego. W szczególności organy powinny były ustalić, czy decyzji tej we wskazanym zakresie nie uchylono lub nie zmieniono, wobec wskazanej przez organ I instancji zmiany lokalizacji budynku mieszkalnego, którego budowa została zatwierdzona tę decyzją. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności – nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu, w przypadku, gdy organy orzekające ustalą, że decyzja ta została zmieniona w sposób, który nie stoi na przeszkodzie jego przebudowie i rozbudowie obowiązane będą do powtórzenia analizy cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zważyć należy, iż cechą charakterystyczną inwestycji jest rozbudowa budynku gospodarczego na działce nr [...] w Olszynie poprzez jego podwyższenie (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 4,50 m, wysokość kalenicy do 6,00 m) i zmiana dachu na jednospadowy pokryty blachą. W związku z tym dokonując analizy organ I instancji zobowiązany był rozważyć w świetle § 7 ust. 1-4 i § 8 rozporządzenia, czy dopuszczalna jest rozbudowa w sposób zaplanowany przez inwestora. Przypomnieć należy, iż zasadą jest, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). A jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszczalne jest również wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pod warunkiem, że wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Tymczasem w sporządzonej w sprawie analizie określono jedynie jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji budynków i wysokość kalenicy w obszarze analizowanym, nie podając tychże wysokości dla budynków sąsiednich. Ponadto nie wyjaśniono, dlaczego przyjęto wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy zgodnie z wnioskiem inwestora. W ocenie Sądu nie wyjaśniono również, dlaczego ustalono, iż dach rozbudowywanego budynku ma być jednospadowy, o kącie nachylenia od 20 do 45˚, z kalenicą na wysokości 6 m, prostopadłą do frontu działki. Przepis § 8 rozporządzenia określa, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zważywszy, że burmistrz prowadząc analizę zdolny był szczegółowo przedstawić linie zabudowy, szerokości elewacji frontowych budynków i wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, powinien również szczegółowo opisać cechy wymienione w § 8 rozporządzenia dachów wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym, a następnie uzasadnić przyjęte rozwiązanie. Tymczasem ograniczył się do wskazania, że wysokość górnej krawędzi kalenicy budynków kształtuje się od 7,5 do 11 m, w obszarze analizowanym występują dachy płaskie i wielospadowe, z przeważającą ilością dachów dwuspadowych, z kierunkiem głównej kalenicy budynków – w układzie prostopadłym i równoległym w stosunku do drogi. Reasumując, wziąwszy pod uwagę, że te dwa parametry (wysokość budynku i kształt dachu) decydują w przeważającej mierze o charakterze przedmiotowej inwestycji, organy ponownie rozpoznając sprawy, w sytuacji, gdyby okazało się, że dopuszczalna jest jego rozbudowa, z uwagi na zmianę lub uchylenie decyzji z dnia 1 czerwca 1981 r., powtórzą analizę w tym zakresie. Ponadto, ponownie rozpoznając sprawę, w sytuacji, gdy okaże się, że dopuszczalna jest ewentualna rozbudowa przedmiotowego obiektu, obowiązkiem organów będzie ustalenie, czy nie znajduje zastosowania przepis art. 61 ust. 4 upzp. Określa on, iż przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że jeżeli okazałoby się, że gospodarstwo rolne należące do inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gm. O. ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zwolnione będzie z wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadmienić jedynie należy, że w przeprowadzonej analizie urbanistycznej organ I instancji wskazał, że gospodarstwo rolne inwestora wynosi 2,09 ha, zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 5,54 ha. Oświadczenia tego nie poparto jednak żadnym dowodem. Zważywszy na wykazane naruszenia przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organy orzekające ponownie, kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a., zastosują się do oceny pranej i wytycznych wyrażonych w niniejszym wyroku. Sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a., orzekł o kosztach sądowych, zaś w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. – o wykonalności zaskarżonej decyzji.