II SA/Po 1563/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Asesor sąd. Edyta Podrazik Protokolant ref.staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ R. Batorowicz /-/ G. Radzicka Decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...].01.2001r., wydaną na wniosek A. K., Prezydent Miasta G. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego 3 – kondygnacyjnego na terenie położonym w G., u zbiegu ulic [...] i [...]. Na skutek wniosku E. P. z dnia [...].07.2001r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...].08.2001r. wznowiło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej nieruchomości oraz wyznaczyło Prezydenta Miasta G. jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania. Wznowienie postępowania zostało uzasadnione faktem nie uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony E. P., która jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, dla której ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku wielorodzinnego. Postanowieniem z dnia [...].10.2001r. Prezydent Miasta G. wznowił postępowanie, a decyzją nr [...] z dnia [...].10.2001r. określił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego na przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ zgodnie z Miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta G. leży ona na terenie objętym strefą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol planu "MN"), na której przewidziano lokalizację zabudowy jednorodzinnej i małych domów mieszkalnych – o intensywności zabudowy brutto 0,11 - 0,15, organ administracyjny uznał, iż zamiar budowy małego domu mieszkalnego nie koliduje z tym planem, przy spełnieniu określonych warunków. Budynek należało bowiem zaprojektować jako obiekt wolnostojący o wysokości maksymalnie 3-kondygnacji, powinien on mieć również formę architektoniczną zharmonizowaną z krajobrazem i istniejącą zabudową. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła E.P. będąca właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...]. Podniosła ona, iż wybudowanie projektowanego budynku oznaczałoby całkowite zaciemnienie domu przy ul. [...] oraz, że w zaskarżonej decyzji nie rozwiązano w ogóle problemu miejsc parkingowych, przewidzianych dla samochodów mieszkańców nowego obiektu. Drugie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. wnieśli W. i A. G., podnosząc, iż zamiar budowy budynku wielorodzinnego nie ma uzasadnienia na terenie objętym strefą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].01.2002r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jako główną podstawę takiego rozstrzygnięcia podano fakt wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 151 kpa, albowiem Prezydent Miasta G. po wznowieniu postępowania mógł wydać tylko decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, albo też uchylić tę decyzję i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zabudowa wielorodzinna w przedmiotowym fragmencie miasta jest niezgodna z ustaleniami Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G., które dopuszczają wyłącznie zabudowę domami jednorodzinnymi i małymi domami mieszkalnymi. Zakwestionowano również linię zabudowy od ulic lokalnych ( określoną na 15 metrów od krawędzi jezdni ) oraz brak ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji, albowiem na mapie będącej załącznikiem do decyzji nie ustalono i nie wykreślono miejsc parkingowych przeznaczonych dla mieszkańców projektowanej posesji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta G. decyzją nr [...] z dnia [...].03.2002r. uchylił decyzję z dnia [...].01.2001r. i wydał nową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, 3-kondygnacyjnego, na nieruchomości położonej w G. u zbiegu ul. [...] i [...]. Organ I instancji ponownie uznał, że budowa małego domu mieszkalnego-wielorodzinnego nie koliduje z planem zagospodarowania przestrzennego (przewidującego na przedmiotowym terenie lokalizację zabudowy jednorodzinnej i małych domów mieszkalnych) przy założeniu, iż będzie on obiektem wolnostojącym o wysokości maksymalnej 3-kondygnacji, a jego forma architektoniczna będzie zharmonizowana z krajobrazem i istniejącą zabudową. Prezydent Miasta G. stwierdził, iż oprócz formalnego uchybienia (jakim było naruszenie art. 151 kpa) jego poprzednia decyzja nie zawierała wad merytorycznych. Miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. przewidywał bowiem według niego na terenie inwestycji możliwość zabudowy jednorodzinnej oraz lokalizację małych domów mieszkalnych, które mogą być również domami mieszkalnymi innymi niż jednorodzinne. Na terenach położonych w strefie zabudowy jednorodzinnej (oznaczonych symbolem "MN") istnieje zresztą szereg budynków wielorodzinnych 3- i 4- kondygnacyjnych. Podniósł także, że kwestionowana linia zabudowy została określona w prawidłowy sposób (tzn. 5,0 m od granicy działki). Odnosząc się natomiast do kwestii parkowania pojazdów, organ I instancji wskazał w treści decyzji na konieczność uzgodnienia możliwości parkowania na drodze publicznej z zarządcą dróg – Wydziałem Komunalno-Inwestycyjnym. Odwołanie od powyższej decyzji i żądanie jej uchylenia wniosła E. P., podnosząc ponownie, że zabudowa wielorodzinna w przedmiotowym fragmencie miasta jest niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego G., które wykluczają zabudowę wielorodzinną. Zakwestionowała też brak ustaleń w zakresie komunikacji i parkowania. Decyzję zaskarżyli również W. i A. G., według których małe domy mieszkalne mogą posiadać maksymalnie do 5 mieszkań, wobec czego nie można uznać, iż warunek ten spełnia projektowany budynek (przeznaczony na 24 mieszkania). Fakt istnienia w okolicy planowanej inwestycji innych domów wielokondygnacyjnych wskazuje z kolei, że również te budynki zostały wybudowane niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].05.2002 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta G. w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje orzeczenie organ II instancji podniósł, iż zabudowa wielorodzinna na terenie planowanej inwestycji jest niedopuszczalna według ustaleń planu ogólnego zagospodarowania miasta, które dopuszczają jedynie zabudowę domami jednorodzinnymi i małymi domami mieszkalnymi. Według przepisów prawa budynek mieszkalny zawierający więcej niż 4 mieszkania stanowi zabudowę wielorodzinną, wobec czego zgoda organu I instancji na wybudowanie budynku z 24 mieszkaniami na terenie oznaczonym symbolem " MN " nie może być zgodna z zapisami planu. Organ odwoławczy zakwestionował również mapę stanowiącą załącznik do decyzji, która nie odpowiada wymogom art. 41 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz pominięcie w zaskarżonej decyzji obowiązujących ustaleń planu, dotyczących obsługi w zakresie komunikacji. Skargę od decyzji organu II instancji wniósł A. K., zarzucając jej obrazę art. 41, art. 42 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię. Zażądał jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Według niego decyzja organu I instancji nie jest sprzeczna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona. Bezsporne między stronami w niniejszej sprawie jest to, iż teren planowanej inwestycji (budynku mieszkalnego wielorodzinnego, 3-kondygnacyjnego) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "MN" w Planie zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzonym Uchwałą Nr XXXV/195/93 Rady Miejskiej w G. z dnia 16.04.1993r. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego nr 7, poz. 76). Zgodnie z postanowieniami planu jest to strefa zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w której istnieje możliwość lokalizacji wyłącznie zabudowy jednorodzinnej i małych domów mieszkalnych o intensywności zabudowy brutto 0,11 – 0,15 oraz wszystkich funkcji związanych z mieszkalnictwem tj. szkoły, przedszkole, żłobek, obiekty kultury, zdrowia, handlu, rzemiosła, łączności (str. 5 planu). Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. - Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zmian.) – obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji - ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu następowało na podstawie aktualnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna w związku z tym określać warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 42 ust. 1 pkt. 2 ustawy). Decyzja taka przesądzać ma bowiem o zgodności danej inwestycji z planem miejscowym (patrz : wyrok NSA z dnia 06.10.2001r., IV SA 272/00, Wspólnota 2000, nr 45, poz. 51). Nie ulega wobec tego wątpliwości, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może zmieniać ustaleń planu, ani interpretować ich rozszerzająco, wprowadzać wyjątków itd. Projektowany w ramach przedmiotowej inwestycji obiekt powinien zatem należeć do jednej z dwóch kategorii budynków, które zgodnie z postanowieniami planu mogą być wyłącznie lokalizowane na terenie oznaczonym symbolem "MN", tzn. stanowić zabudowę jednorodzinną, albo być małym domem mieszkalnym. Ze względu na charakter projektowanego budynku mieszkalnego (wielorodzinny, zawierający więcej niż 4 mieszkania) nie sposób uznać, iż stanowić on miał zabudowę jednorodzinną, wobec czego kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie stało się wyjaśnienie, czy można go było zaliczyć do kategorii małych domów mieszkalnych, tak jak uczynił to organ I instancji. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie zakwalifikowało przedmiotowego budynku do tej grupy obiektów budowlanych. Pojęcie małego domu mieszkalnego nie zostało zdefiniowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jego definicja legalna nie występuje również w przepisach prawa budowlanego – zarówno w ustawie z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zmian.), jak i w aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Ponieważ do wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako przepisu gminnego należy stosować metody wykładni właściwe dla wykładni aktów normatywnych (patrz : wyrok NSA z dnia 24.01.2002r., II SA/Gd 1396/99, LEX nr 76105), Sąd – nie dysponując definicją legalną powyższego pojęcia - dokonał jego wykładni językowej, odwołując się do reguł znaczeniowych języka powszechnego , w którym został sformułowany plan. W jego ocenie projektowany budynek mieszkalny – wielorodzinny (w którym przewidziano 24 mieszkania) ze względu na swoje znaczne rozmiary, planowane 3 kondygnacje i przeznaczenie nie może być zaliczony do kategorii małych domów mieszkalnych, albowiem niewątpliwe należą do niej obiekty budowlane mające niewielkie rozmiary, nieduże, niskie (zgodnie z rozumieniem wyrażenia mały według Słownika języka polskiego pod redakcją M. Szymczaka, Warszawa 1978). Skoro w planowanej inwestycji przewidziano aż 24 mieszkania, tym samym założono, iż będzie ona miała kilkudziesięciu mieszkańców. Tak duża liczba potencjalnych użytkowników obiektu również przemawia przeciwko uznaniu budynku za mały dom mieszkalny. Wielkość przedmiotowego obiektu znacznie odbiega od rozmiarów budynków usytuowanych na terenie wokół ulic [...] i [...], które są domami jednorodzinnymi. Nie ulega, zatem wątpliwości, iż byłby on obiektem dominującym w okolicy nad innymi budynkami, wobec czego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, który wskazał jako jeden z warunków zabudowy i zagospodarowania terenu konieczność zharmonizowania formy architektonicznej wnioskowanego budynku i związanych z nim urządzeń z krajobrazem i istniejącą zabudową. Harmonizacja taka w istniejącym stanie faktycznym byłaby bowiem praktycznie niewykonalna. Sąd nie podzielił również argumentacji dotyczącej tego, że w strefie oznaczonej na planie symbolem "MN" istnieje już szereg budynków wielorodzinnych 3-, 4- i nawet 5- kondygnacyjnych, zrealizowanych po 1993 roku na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na powyższe wywody (dotyczące prawidłowego rozumienia pojęcia mały dom mieszkalny) należało bowiem uznać, iż budynki te zostały wybudowane na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które były niezgodne z ustaleniami planu, ale nie zostały zakwestionowane przez organ II instancji i stały się ostateczne. Z faktu tego nie można jednak z oczywistych przyczyn wysnuwać wniosku o dopuszczalności lokalizacji dalszych obiektów tego typu na terenie oznaczonym symbolem "MN", albowiem stanowiłoby to sankcjonowanie stanu niezgodnego z prawem. Według Sądu organ odwoławczy zasadnie zakwestionował także mapę stanowiącą załącznik do decyzji, jako nie odpowiadającą wymogom określonym w przepisie art. 41 ust. 2 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt pominięcia przez organ I instancji ustaleń planu obowiązujących w zakresie komunikacji (miejsc parkingowych) stanowił natomiast kwestię drugorzędną, wobec stwierdzonej przez Sąd zasadniczej niezgodności formy architektonicznej projektowanego budynku z postanowieniami planu. Ponieważ w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zakwestionowało decyzję organu I instancji, należało uznać skargę A. K. za nieuzasadnioną, wobec czego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmian.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ E. Podrazik /-/ R. Batorowicz /-/ G. Radzicka