II SA/Po 157/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) Sędziowie sędzia WSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Maria Bohdanowicz Protokolant referent - stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...] w tej tylko części w której nie orzeczono o uprawnieniu do zasiłku stałego za okres od sierpnia 2002 r. do października 2002 r., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G.K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. orzeka, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca mogą być wykonane w nieuchylonej części - każda z nich. /-/ M.Bohdanowicz /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska JFS Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej ostatecznymi decyzjami z dnia: a) [...] nr [...] na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.) przyznał G.K. zasiłek stały; b) [...] nr [...] na podstawie art. 163 kpa i art. 27 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.) podwyższył kwotę świadczenia w formie zasiłku stałego do wysokości 406 zł w czerwcu 2001 r.; świadczenia zdrowotnego od 1 czerwca 2001 r. do 30 czerwca 2001 r.; składki zdrowotnej i na ubezpieczenie społeczne na czas trwania świadczenia; c) [...] nr [...] na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.) przyznał G.K.: zasiłek stały w wysokości 406 zł miesięcznie od lipca 2001 do grudnia 2001 r.; świadczenie zdrowotne od 1 lipca 2001 do 31 grudnia 2001 r.; składki zdrowotną i na ubezpieczenie społeczne na czas trwania świadczenia; d) [...] nr [...] na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.) przyznał G.K.: zasiłek stały w wysokości 406 zł miesięcznie od stycznia 2002 do lipca 2002 r.; świadczenie zdrowotne od 1 stycznia 2002 do 31 lipca 2002 r.; składki zdrowotną i na ubezpieczenie społeczne na czas trwania świadczenia; e) [...] nr [...] na podstawie art. 163 kpa i art. 27 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.) zmienił G.K. kwotę świadczenia w formie zasiłku stałego do wysokości 418 zł od czerwca 2002 do lipca 2002 r.; składki na ubezpieczenie społeczne na czas trwania świadczenia; określił, że zasiłek stały za czerwiec 2002 będzie przesłany przekazem pocztowym; "od miesiąca lipca 2002 zasiłek stały będzie przesłany przekazem pocztowym na adres zamieszkania 10 dnia każdego miesiąca, począwszy od dnia 10 lipca 2002 r." (k. 24 akt administracyjnych); Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm. - dalej ups) przyznał G.K.: zasiłek stały w wysokości 418 zł miesięcznie od listopada 2002 do października 2003 r.; składki na ubezpieczenie społeczne na czas trwania świadczenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia 18 listopada 2002 r. Kierownik Ośrodka na podstawie wywiadu środowiskowego stwierdził, że Zainteresowana spełnia wymogi z art. 27 ust. 1 ups. W odwołaniu G.K. podniosła, że decyzja I instancji jest krzywdząca, bowiem nie otrzymała zasiłku stałego za miesiące sierpień, wrzesień i październik 2002 r. Z orzeczenia Komisji Lekarskiej wynika, że ma Ona dziecko niepełnosprawne. Do lipca 2002 r. wypłacano Jej zasiłek stały na owo dziecko. Dnia 14 maja 2002 r. "złożyła dokumenty na ponowną Komisję Lekarską". Komisja Lekarska rozpatrzyła wniosek w październiku 2002 r., z uwzględnieniem dnia, gdy złożyła wniosek. Z opinii Komisji Lekarskiej wynika, że ma ciągłość "co do orzeczenia". W ZUS i w Komisji Lekarskiej pouczono Ją, że powinno się Jej wyrównać zasiłek. Nie jest winą Odwołującej się, że Komisja rozpoznała Jej wniosek tak późno. Koleżanka w OPS w K.- będąca w takiej samej sytuacji- uzyskała zapewnienie, że do końca roku wyrównają jej zasiłek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 27 ust. 1, art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.) i art. 138 § 1 p. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organy I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że nie pracująca zawodowo G.K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i 4 dzieci. Łączny dochód rodziny wynosi 1937,64 zł- stanowi go wynagrodzenie S.K. Kryterium dochodowe rodziny wynosi 2454 zł ( art. 4 ust. 1 ups). Orzeczeniem z dnia [...] Powiatowy Zespół do Spraw orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, zaliczył córkę Wnioskodawczyni- K.K.- do osób niepełnosprawnych. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Zespół stwierdził, że stan zdrowia K.K. powoduje konieczność sprawowania opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym oraz rehabilitacyjnym, w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały, na okres jednego roku. Zainteresowana spełnia warunki formalne do przyznania zasiłku stałego ( art. 27 ust. 1 ups); organ I instancji prawidłowo ustalił okres, na jaki przyznano świadczenie. Z akt sprawy wynika, że wniosek Strony o przyznanie zasiłku pochodzi z 6 listopada 2002 r. Świadczenie mogło być przyznane od listopada 2002 r. ( art. 43 ust. 6 ups). Ze względu na brak wystarczających danych trudno organowi odwoławczemu ocenić, z jakich przyczyn wniosek o przyznanie świadczenia wraz z dokumentacją, złożono dopiero w listopadzie 2002 r. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego G.K. przytoczyła argumenty, uprzednio prezentowane w odwołaniu. Wskazała, że nie jest Jej winą, że musiała czekać tak długo na orzeczenie Komisji. Komisja przyznała Jej dalej zasiłek pielęgnacyjny i stały na chore dziecko z dniem, w którym złożyła wniosek. Skoro wyrównano Skarżącej zasiłek pielęgnacyjny, winna mieć także wyrównany zasiłek stały. Wnioskodawczyni nie mogła złożyć wcześniej dokumentów, bo nie uzyskała ich od Komisji. Skoro z dokumentów wynika ciągłość orzeczenia, to winna otrzymać zaległy zasiłek stały. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Uwagi organów obu instancji uszło, że niepełnosprawność K.K. - córki Wnioskodawczyni ma charakter stały i ciągły, i datuje się od 1998 r., przy czym orzeczenie o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] wydano na okres jednego roku (k. 26 akt administracyjnych) i obowiązywało ono w dniu 14 maja 2002 r., gdy G.K. wystąpiła z wnioskiem o wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki K. (k. 25, 26 akt administracyjnych). Bezsporne w sprawie jest, że Zainteresowana otrzymywała zasiłek stały bez przerwy co najmniej od stycznia 2001 do 31 lipca 2002 r.( k. 17-19, 24 akt administracyjnych). W takiej sytuacji wniosek Zainteresowanej z 14 maja 2002 r., a następnie z 6 listopada 2002 r. traktować należy nie jako nowy wniosek w odrębnej sprawie, lecz kontynuację sprawy, w wyniku której wydano uprzednio decyzję przyznającą Wnioskodawczyni zasiłek stały. W tamtej właśnie sprawie- o przyznanie G.K. zasiłku stałego w ogóle- art. 43 ust. 6 ustawy miał jednorazowe zastosowanie ( odpowiednio- uzasadnienie wyroku NSA z 20.7.2001- I SA 2550/00 i przywołane w uzasadnieniu orzeczenia NSA w sprawach: - I SA 2494/00 i I SA 2324/00). Strony nie może obciążać rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ (art. 97 § 1 pkt 4 kpa)- in casu rozstrzygnięcie przez właściwy Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności o zaliczeniu K.K. do osób niepełnosprawnych. W takiej sytuacji organ I instancji winien zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) wszczęte z dniem doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 kpa), a następnie podjąć je z chwilą ostatecznego orzeczenia o zagadnieniu prejudycjalnym. W sprawie dotyczącej orzekania o zasiłku stałym i wystąpienia przez Ośrodek Pomocy Społecznej do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności o wydanie opinii o konieczności sprawowania stałej i bezpośredniej opieki nad dzieckiem, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.4.2002 r.- sygn. I SA 3443/01 wskazał, że stronie przysługuje świadczenie za okres między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji. Nawet jednak przy ewentualnym braku ciągłości prawa do zasiłku stałego, prawo do owego zasiłku chroni art. 9 kpa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski- glosa do wyroku NSA z 22.2.1984- SA/Po 9/84- OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację"- Ossolineum 1992 s. 178 p.3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23.7.1992- III ARN 40/92- PiP 3/93/112; wyrok SN z 5.8.1992- I PA 5/92; wyrok SN z 23.7.1992- III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna- PiP 8/93/116). W niniejszej sprawie pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej nie udzielili Wnioskodawczyni dostatecznej pomocy w postaci pracy socjalnej, w szczególności poradnictwa prawnego; nie udzielili Jej też wystarczającej pomocy w załatwieniu spraw urzędowych i innych ważnych spraw bytowych (art. 23 ust. 1 i 2 ustawy; S. Nitecki- glosa do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam. Teryt. 5/01/63-64) dla skutecznego uzyskania nieprzerwanie zasiłku stałego. Dla realizacji tych zadań było nieodzownym udzielenie Zainteresowanej pouczeń o konieczności pilnego- przed upływem okresu, na który udzielono Zainteresowanej zasiłku stałego decyzją z [...], a następnie decyzjami z [...] i [...] wszczęcia postępowania o zasiłek stały za okres po lipcu 2002 r.- przed dniem 31 lipca 2002 r., co umożliwiłoby zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o niepełnosprawności małoletniej K. ( art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych- Dz.U. 123/97/776 ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia oraz jego zakres uzależnione być winno od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc. ( wyrok NSA z 28.11.2002- II SA/Po 577/01; wyrok SN z: 9.6.1999- III RN 12/99- OSNAP 10/00/375, 25.3.1999- III RN 157/98- OSNAP 2/00/43, akceptowane przez zespół pod red. A. Wróbla- "KPA- orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 142 uw. 1, 2; S. Nitecki- op. cit. s. 64). W polskiej kulturze prawnej z podobnym rozwiązaniem mamy do czynienia przy ocenie należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązania przez profana czy profesjonalistę na tle art. 355 § 1 i 2 kc. In casu brak pouczeń ( art. 9 kpa i art. 23 ust. 1 i 2 ustawy) ze strony organu I instancji nakazuje przyjęcie fikcji prawnej złożenia wniosku o zasiłek stały w lipcu 2002 r. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319), sposób rozumienia art. 9 kpa. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania ( w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu ( aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992- PiP 8/93/116, akceptowany przez B. Adamiak w: "Kpa- komentarz" CH BECK 2004 s. 78, 79). W katach sprawy znajduje się protokół aktualizacji wywiadu, gdzie w rubryce "III. Potrzeby i oczekiwania osoby/rodziny zgłoszone podczas przeprowadzania wywiadu" brak jakichkolwiek zapisów, choć doświadczenie życiowe wskazuje, że Zainteresowana- złożywszy wniosek w Powiatowym Zespole dnia 14 maja 2002 r., oczekiwała zasiłku stałego w dalszym ciągu- po dniu 31 lipca 2002 r.- bez jakichkolwiek przerw ( k. 23-23v akt administracyjnych).Brak także w owym protokole, jak i w aktach sprawy, jakichkolwiek adnotacji o udzieleniu pouczeń o skutkach zaniechania w złożeniu wniosku o zasiłek stały przed dniem 31 lipca 2002 r. Już zatem to uchybienie obowiązkowi z art. 9 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w części dotyczącej zasiłku stałego (S. Nitecki- op. cit. s. 64). Jedynie na marginesie należy wskazać, że względy celowości i ekonomiki postępowania nakazywały rozstrzygnięcie o świadczeniach objętych dwiema decyzjami z dnia [...]. jedną decyzją, która w kilku punktach rozstrzygałaby o każdym z tych świadczeń. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270, zm. 162/04/1692) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1271 ze zm.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika OPS w tych tylko częściach, w których nie orzeczono o uprawnieniu G.K. do przyznania zasiłku stałego za okres od sierpnia 2002 do października 2002 r. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art.152 upsa. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 upsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. /-/ M.Bohdanowicz /-/ M. Dybowski /-/ B.Popowska jfs