II SA/Po 157/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2009r. sprawy ze skargi J. W. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy Wnioskiem z dnia (...) czerwca 2007 r. J. W. D. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o skontrolowanie prac budowlanych wykonywanych na posesji przy ul. (...) w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwaniem z dnia (...) lipca 2007 r. zwrócił się do J. W. D. o osobiste stawiennictwo w siedzibie organu w celu złożenia wyjaśnień dotyczących złożonego wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca skontaktowała się telefonicznie z organem i wyjaśniła, że jest osobą 80 - letnią, z pierwszą grupą inwalidzką i z tego powodu nie może stawić się osobiście w inspektoracie. Przeprowadzone w dniu (...) sierpnia 2007 r. oględziny robót budowlanych na posesji zlokalizowanej przy ul. (...) w P. wykazały, że na przedmiotowej posesji wybudowany został obiekt budowlany bez stosownej dokumentacji budowlanej. Inwestor – H. S., przedstawił jedynie akt notarialny warunkowej umowy sprzedaży z dnia (...) czerwca 2006 r. oraz wyjaśnił, że dobudowę do budynku gospodarczego wykonał na istniejących fundamentach i że w miejscu powyższym była już zabudowa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2007 r. znak (...), działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzenia na wniosek J. W. D. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego na nieruchomości w K. przy ul. (...). Zdaniem organu zgodnie z wynikającą z art. 61 § 1 kpa zasadą, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym wniosek o wszczęcie postępowania może pochodzić jedynie od osoby legitymującej się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni, pomimo wezwanie jej przez organ, nie wskazała na jakiej podstawie winna być uznana za stronę postępowania. Pismem z dnia (...) września 2008 r. J. W. D. reprezentowana przez pełnomocnika – J. K., zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2007 r. Zdaniem wnioskodawcy decyzja powyższa została wydana z naruszeniem art. 61 § 4 kpa poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami; art. 77 § 2 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów w sprawie; art. 107 § 1 kpa poprzez nieopatrznie kwestionowanej decyzji datą wydania oraz niezastosowanie zasad ogólnych wynikających z art. 7 do 10 kpa. Decyzją z dnia (...) października 2008 r., nr (...), Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) października 2007 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że organ I instancji umarzając postępowanie nie dokonał żadnych ustaleń i nie wskazał, aby postępowanie stało się bezprzedmiotowe, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej. W dniu (...) listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał ponownych oględzin robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości na posesji przy ul. (...). W trakcie ich trwania ustalono, że część budynku gospodarczego została zaadaptowana na mieszkanie, a pozostałą część działki od budynku gospodarczego do granicy działki również zabudowano dobudowując klatkę schodową i pokój na jednej kondygnacji. W wyniku przeprowadzonej przebudowy i dobudowy powstały dwa mieszkania, przy czym, zgodnie z oświadczeniem inwestora, dobudowana cześć powstała na istniejących fundamentach. Wskazano, że prace zostały przeprowadzone bez uzyskania wymaganych zezwoleń. Z udziału w oględzinach organ wyłączył pełnomocnika J. D. – J. K., z uwagi na wadliwie uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Pismem z dnia 08 grudnia 2008 r. skierowanym do inwestorów J. i H. S. oraz do J. D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na postawie art. 61 § 1 i 4 kpa zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych (brak dokumentacji budowy) na nieruchomości w K. przy ul. (...). Decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 105 kpa, umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane podaniem J. D. z dnia (...) czerwca 2007 r. z powodu braku posiadania przez nią przymiotu strony. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie, powołując się na treści art. 28 kpa, wskazano, że stroną postępowania administracyjnego są tylko te podmioty, których interesu prawnego dotyczy prowadzone postępowanie. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wskazuje, że wnioskodawca – J. D., nie legitymuje się przymiotem strony w prowadzonym postępowaniu. Okoliczność wpisu administratora w wykazie właścicieli i władających w rejestrze gruntów nie przesądza o posiadaniu przez nią statusu strony postępowania. Jedynie wykazanie przez osobę, że w związku z naruszeniem przepisów prawa został naruszony jej własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes, pozwala na ustalenie jej prawa jako strony postępowania. W przedmiotowej sprawie okoliczność powyższe nie została wykazana, a wiec postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. W. D. reprezentowana przez pełnomocnika J. K. Kwestionowanej decyzji zarzucono nie dość wnikliwe rozważenie, czy żądanie istotnie pochodziło od strony. Wskazano, że na przysługujący skarżącej przymiot strony wskazują przedstawione postanowienia Sądu Rejonowego z (...) kwietnia 1974 r. oraz odpis z księgi wieczystej (...) z dnia (...) lipca 2007 r., zgodnie z którymi wnioskodawczyni przysługiwało prawo do przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono również zarzut wadliwego niedopuszczenia pełnomocnika skarżącej do udziału w oględzinach w dniu (...) listopada 2008 r. W dalszej kolejności wskazano, że J. D. została powiadomiona pismem z dnia (...) grudnia 2008 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacja na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdy tymczasem postępowanie powyższe toczyło się na wniosek strony złożony w dniu (...) czerwca 2007 r. Podniesiono również, że zawiadomienie powyższe zostało wadliwie doręczone osobiście J. D., a nie jej pełnomocnikowi. Wreszcie wskazano, że w trakcie trwania postępowania organ zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych dotyczy określenia ewentualnych obowiązków jednostki, które wszczynane jest, wobec braku szczegółowej regulacji ustawowej, wyłącznie z urzędu. Tym samym postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej powinno zostać umorzone. Podkreślono, że w dniu (...) listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych (brak dokumentacji budowy) na nieruchomości w K. przy ul. (...), a zarzuty zaprezentowane w treści odwołania odnoszą się właśnie do powyższego postępowania. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w aktach sprawy organu II instancji znajdują się kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego z których wynika, że spadek po zmarłych H. i J. N. nabyli z mocy ustawy J. W. D., E. N. i B. N. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. D., reprezentowana przez radcę prawnego G. W. Zdaniem skarżącej organ drugiej instancji wadliwie uznał iż współwłaściciel nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie jest stroną postępowania prowadzonego w sprawie owej samowoli. Wskazano, że w uzasadnieniu decyzji nie przywołano innych argumentów przemawiających za utrzymaniem kwestionowanej decyzji, oraz poddano w wątpliwość stwierdzenie organu, że podnoszone zarzuty dotyczą innego postępowania. Podniesiono wreszcie, że jak wynika z dokumentów sprawy w okresie od (...) listopada 2008 r. do (...) grudnia 2008 r. w tej samej sprawie toczyły się dwa odrębne postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania była kwestia dokonania oceny, czy organy administracji prawidłowo umorzyły postępowanie administracyjne zapoczątkowane wnioskiem skarżącej z dnia (...) czerwca 2007 r. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 kpa wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na wniosek strony. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja nie daje jednak precyzyjnej odpowiedzi, czy każde postępowanie toczące się przed organami administracji publicznej może być wszczęte zarówno z urzędu jak i na wniosek. Tym samym, w celu ustalenia sposobu, w jakim powinno zostać wszczęte postępowanie, wymagane jest każdorazowe zważenie, czy przepisy szczególne, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie, regulują powyższą kwestie. Równocześnie, w przypadku gdy przepisy szczególne nie regulują kwestii związanych ze wszczęciem postępowania, ustalenie sposobu dopuszczalnego wszczęcia postępowania powinno wynikać z wykładni tych przepisów. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie "jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek" (B. Adamiak (w:) Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, 2008, s. 353 – 354). Pogląd powyższy znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie podkreślono, że w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1527/05). W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało zapoczątkowane wnioskiem skarżącej z dnia (...) czerwca 2007 r., o skontrolowanie prac budowlanych wykonywanych na posesji przy ul. (...). Organ administracji w ramach podjętych czynności dokonał kontroli przedmiotowej czynności, w czasie których stwierdzono dokonanie samowoli budowlanej. W związku z powyższymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych (brak dokumentacji budowy) na nieruchomości w K. przy ul. (...). Jednocześnie decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 105 kpa, umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane podaniem skarżącej z dnia (...) czerwca 2007 r. z powodu braku posiadania przez nią przymiotu strony. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. prawidłowo wskazał, iż jakkolwiek odpowiadała ona prawu, została oparta na błędnym przeświadczeniu, że postępowanie nie może być prowadzone, z uwagi na fakt, że zostało zapoczątkowane przez osobę nie będącą stroną postępowania. Jak bowiem trafnie podkreślił organ odwoławczy w przypadku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej wszczęcie postępowania odbywa się wyłącznie z urzędu. Sąd wskazuje, że istotnie w przypadku postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej postępowanie, które służyć ma określeniu ciążących na jednostce obowiązków, może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Nie może budzić bowiem żadnych wątpliwości, że postępowanie powyższe należy zaliczyć do kategorii spraw, które skutkować mogą nałożeniem na inwestora niezwykle surowych sankcji. Tym samym, wobec przytoczonego powyżej stanowiska doktryny i sądów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, umarzając jednocześnie postępowanie zapoczątkowane wnioskiem skarżącej. Skoro bowiem postępowanie w przedmiocie samowoli może toczyć się wyłącznie z urzędu, nie ma najmniejszych przesłanek do uznania, że postępowanie powyższe mogło zostać zapoczątkowane wnioskiem J. D. Tym samym dalsze prowadzenie postępowania wszczętego jej wnioskiem uznać należało za bezprzedmiotowe. Sąd podkreśla, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej na posesji przy ul. (...) toczy się obecnie przed właściwymi organami nadzoru budowlanego, jako postępowanie prowadzone z urzędu. Jednocześnie, jak trafnie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, to właśnie na etapie wszczętego postępowania w sprawie samowoli budowlanej na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek prawidłowego zakreślenia podmiotów będących stronami toczącego się postępowania. Tym samym jedną z początkowych czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego winno być rozważenie czy skarżącej J. W. D. przysługuje przymiot strony w prowadzonym z urzędu postępowaniu, na co zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poza kontrolą Sądu w ramach przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia równoczesnego prowadzenia przez organ I instancji dwóch postępowań w tej samej sprawie; zarzut ten dotyczy bowiem postępowania prowadzonego z urzędu, które zostało wszczęte w okresie przed umorzeniem postępowania będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Treść rozstrzygnięcia wydanego przez w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przesądza również o konieczności uznania, iż okoliczność niedopuszczenia pełnomocnika skarżącej do udziału w czynnościach kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu (...) listopada 2008 r. nie miała znaczenia dla wyniku sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalono. /-/D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/E. Brychcy