II SA/Po 1579/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skarg: Jana Andrzeja G., Tomasza W., Łukasza T., Jerzego S. na decyzję Wojewody (...) z dnia 3 kwietnia 2001 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargi. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2000 r. (...), Prezydent Miasta P. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę zespołu handlowego "HIT" w P. przy ul. O. zakończonego decyzją z dnia 21 maja 1999 r. nr (...). W uzasadnieniu stwierdził, że właścicieli spółdzielczego prawa do lokalu, należy uznać za stronę postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 25 stycznia 2001 r. (...) Prezydent Miasta P. odmówił uchylenia decyzji własnej pozwolenia na budowę z dnia 21 maja 1999 r. W uzasadnieniu podniósł, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy o pozwolenie na budowę nie stwierdził naruszenia Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych i że budynek posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia, w tym dotyczące ochrony środowiska. Co do wniosku stron o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych w sprawie emisji hałasu i spalin, Prezydent Miasta P. podkreślił, iż nie przedstawiono żadnych dowodów by takie uciążliwości występowały i poza tym, że przeprowadzono w tej sprawie wizję w terenie, w momencie oddawania I etapu obiektu do użytkowania. Sprawy związane z emisją hałasu - zdaniem Prezydenta - należą do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Odwołanie od tej decyzji wniosło Przedsiębiorstwo "A." Sp. z o.o. zarzucając, iż pozwolenie na budowę jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem obejmuje oprócz obiektu handlowego "HIT" również market budowlany "OBI". Nadto decyzja nie określiła procentu zabudowy, wysokości oraz obowiązujących linii zabudowy, a proponowana architektura obiektu narusza pkt 6 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tomasz W., Łukasz T. i Jerzy S. w złożonym odwołaniu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i uzupełnienie postępowania dowodowego, na okoliczność uciążliwości wywołanych lokalizacją obiektu "HIT". Zarzucili naruszenie art. 77 par. 1 i 2 Kpa w związku z art. 75 par. 1 i art. 78 par. 1 Kpa przez braki w materiale dowodowym, niezbędne do wyjaśnienia sprawy i nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym wniosków złożonych przez skarżących, naruszenie art. 10 i 81 Kpa przez uniemożliwienie odwołującym się wzięcia czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie stron i przyznanie priorytetu spółce "HIT". O uchylenie zaskarżonej decyzji wniósł również Jan Andrzej G. Podkreślił, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, bowiem już od początku 2000 r. składano w sprawie liczne zastrzeżenia. Stwierdził, iż w momencie, gdy nabył w 1998 r. budynek przy ul. U., plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał budowy w sąsiedztwie dużego obiektu handlowego. Był to istotny argument przy kupnie domu. Uważa, iż wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, nie zasięgnięto opinii władz sanitarnych, a przeprowadzone w III kwartale 2000 r. badania, wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2001 r., (...), Wojewoda (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 21 maja 1999 r. została wydana w oparciu o dwie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 26 października 1998 r. i 29 stycznia 1999 r. Określają one warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Miejskiej P. z dnia 6 grudnia 1994 r. Zgodnie z planem teren, na którym zaprojektowano inwestycję oznaczony jest kodem II.MA12m1 czyli jest to teren położony w II strefie pośredniej, intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjnego, obszar istniejącego budownictwa wielorodzinnego, w którym dopuszcza się wprowadzanie nieuciążliwych usług np. handlu. Zgodnie z zapisem planu (...) zespoły handlowo - usługowe winny być realizowane na podstawie kompleksowego projektu realizacyjnego uwzględniającego dostęp klientów wraz z urządzonymi miejscami parkingowymi oraz obsługi zaplecza - wskazana zabudowa dwupoziomowa. Z akt sprawy wynika, że na terenie, na którym aktualnie został zaprojektowany sporny obiekt już 7.06.1988 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę "Super Marketu 10.000". To dowodzi, że funkcja obiektu na wymienionym terenie została określona już przed realizacją budynków mieszkalnych, które powstały w sąsiedztwie inwestycji "HIT" /także zespół sześciu szeregowców/. Ponadto zatwierdzony projekt dla spornej inwestycji został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, których obowiązkiem było opracowanie projektu w sposób zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami Prawa budowlanego i obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. ul. S. 10 - postanowieniem z dnia 9.10.1999 r. (...). Odnosząc się do podniesionego zarzutu zbyt bliskiego usytuowania obiektu "HIT" w stosunku do istniejącej zabudowy szeregowej Wojewoda zaznaczył, że odległości między budynkami reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisy szczególne w tym sanitarne i o ochronie przeciwpożarowej. Wobec pozytywnych opinii, a w szczególności w świetle opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych nie można mówić o nie spełnieniu wymaganych przepisami odległości. Nietrafny jest zarzut odwołującego się Jana Andrzeja G., że przy podjęciu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zasięgnięto opinii władz sanitarnych. Już na etapie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została opracowana dokumentacja zawierająca ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzona przez biegłego wpisanego na listę rzeczoznawców MOŚZNiL oraz wydano postanowienie z dnia 14.09.1998 r. /przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P./, w którym zaopiniowano pozytywnie planowany kompleks handlowy stwierdzając, że nie będzie stanowił uciążliwości akustycznej dla środowiska i zdrowia ludzi pod warunkiem zastosowania rozwiązań projektowych zgodnych z założeniami technicznymi, technologicznymi i organizacyjnymi stanowiącymi podstawę przeprowadzonej w ramach oceny oddziaływania na środowisko prognozy emisji hałasu, a także postanowienie z dnia 11.09.1998 r. /wydane przez Wojewodę P./ w sprawie uzgodnień w zakresie ochrony środowiska. Ponadto część obiektu "HIT" objęta pozwoleniem na budowę, które zostało zaskarżone przez odwołujących się została już zrealizowana i uzyskała decyzję - pozwolenie na użytkowanie z dnia 15.05.2000 r. (...). Zgodnie bowiem z art. 56 Prawa budowlanego inwestor po zakończeniu budowy obiektu lub jego części i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania ma obowiązek zawiadomić Inspekcję Ochrony Środowiska, Inspekcje Sanitarne, Państwową Inspekcję Pracy oraz Państwową Straż Pożarną. Właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z wymogami zawartymi w art. 59 ustawy Prawa budowlanego. Wymienione organy nie wniosły zastrzeżeń w stosunku do zamiaru użytkowania kompleksu handlowego "HIT". W skardze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podobnie jak w odwołaniu zarzucili naruszenie art. 7 Kpa przez nie podjęcie żadnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 77 par. 1 Kpa przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, art. 75 par. 1 Kpa w związku z art. 135 Kpa przez niedopuszczenie dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Skarżący Jan Andrzej G. podniósł, iż Prezydent Miasta P. wydając pozwolenie na budowę obiektu "HIT" naruszył jego prawa strony, które w późniejszych stadiach postępowania skorygowano. Podniósł - podobnie jak w odwołaniu - że wydając pozwolenie na budowę nie zasięgnięto opinii władz sanitarnych. Uważa, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, narusza jego interes prawny i jest sprzeczna z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreśla także, iż nabywając budynek, miał zaufanie do planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewidywał budowy "molocha handlowego". Gdyby o tym wiedział nigdy nie kupiłby w tym miejscu domu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda W. wniósł o oddalenie skarg. Podkreślił, iż celem wznowionego postępowania było sprawdzenie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a nie weryfikacja skutków, jakie zrealizowana inwestycja wywiera na otoczenie. Organem właściwym do kontrolowania zgodności zrealizowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem jest nadzór budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem w kontekście stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organ orzekający. W ramach sprawowanej kontroli Sąd również ocenia, czy organ administracyjny wyjaśnił i odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Według art. 149 par. 2 Kpa są dwa przedmioty postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Pierwszym jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa. W razie pozytywnego wyniku tej czynności drugim przedmiotem jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej orzeczonej decyzją ostateczną. Z decyzji obu instancji wynika, iż zachowano tok postępowania: nie kwestionują go również skarżący. Celem wznowienia postępowania było sprawdzenie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Konieczne, więc było przeanalizowanie przede wszystkim tych postanowień Prawa budowlanego, które dotyczą pozwolenia na budowę /art. 32-35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Zadaniem organu orzekającego nie była natomiast kontrola oddziaływania zakończonej i oddanej do użytku inwestycji na otoczenie. Należy odrzucić te zarzuty skarg, które odnoszą się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, a wnioskodawcy ubiegającemu się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 43 ustawy/. To oznacza, że orzekający w sprawie organ administracji jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Stosownie do art. 40 ust. 1 omawianej ustawy, celem decyzji ustalającej zabudowę i zagospodarowanie terenu jest przesądzenie, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ochrona, więc interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta regulacjami Prawa budowlanego, to jest w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Z obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta P. zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Miejskiej P. z dnia 6 grudnia 1994 r. wynika, że teren, na którym zaprojektowano kompleks handlowy "HIT" jest oznaczony kodem II.MA12m1, na którym dopuszcza się nieuciążliwe usługi np. handel. Oznacza to, że w przypadku przedstawienia przez inwestora zamiaru budowy obiektu odpowiadającego zapisom planu i braku wyraźnego zakazu /w planie/ dla lokalizacji przyszłej inwestycji, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mógł odmówić uwzględnienia wniosku. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest oczywiście aktem upoważniającym do podjęcia realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę, na warunkach w niej określonych. W postępowaniu, zatem o pozwolenie na budowę zadaniem organu orzekającego była ocena i rozstrzygnięcie, czy istniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę. Zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy przywołany przez organ orzekający wskazuje, że na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie doszło do naruszenia prawa. Organ orzekający odniósł się szczegółowo do poszczególnych faz tego postępowania oraz warunków uzasadniających pozytywną decyzję. W przypadku opinii i uzgodnień przytoczono ich konkluzje i podano, kiedy oraz przez kogo zostały wydane. Również w przekonywający sposób wykazano spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 56 i art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Wbrew pozorom, główne zarzuty skarg koncentrują się wokół zupełnie innych problemów niż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenie na budowę, a mianowicie na skutkach oddziaływania inwestycji na otoczenie. Dotyczą one takich niedogodności jak hałas /w szczególności/, spaliny pojazdów dostawczych, czy odpady. Oparte są na sprawdzonych przesłankach /odpowiednie pomiary/ i odczuwalnym przez skarżących dyskomforcie mieszkaniowym. Potwierdza to m.in. korespondencja prowadzona z Inspektoratem Ochrony Środowiska i Inspektorem Sanitarnym. Nie można wykluczyć, że zarzuty skarżących, co do negatywnego oddziaływania zespołu handlowego "HIT" są uzasadnione. Dla ich rozpatrzenia właściwa jest jednak inna droga. Jeżeli bowiem - zdaniem skarżących - skutki niedogodności związane z sąsiedztwem zostały spowodowane naruszeniem przepisów Prawa budowlanego np. odstępstwami od projektu, użyciem innych materiałów niż projektowane, czy naruszeniem technologii, to właściwe są organy nadzoru budowlanego. Gdyby okazało się natomiast, że w następstwie realizacji inwestycji uchybiono przepisom prośrodowiskowym, czy sanitarnym to do ewentualnej interwencji uprawnione są inne organy, ale nie podmiot wydający pozwolenie na budowę, tak jak tego oczekiwali skarżący. Biorąc pod uwagę powyższe, skargi nie mogły być uwzględnione. Orzekając o ich oddaleniu Sąd oparł się na art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.