II SA/Po 1579/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski /spr/ Sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant referent- stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2004r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia[...] . nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej D. W. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 11 p. 1, art. 27 ust. 1- 3a, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( j.t. Dz.U. 64/98/414 ze zm.- dalej ups) i obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 maja 2001 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji i kwot po waloryzacji oraz wysokości świadczeń z pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2001 r. (M.P. 15/01/243), odmówił przyznania D. W. zasiłku stałego przysługującego osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 123/97/776 ze zm.- dalej urz). W uzasadnieniu powołanej decyzji organ I instancji podał, że dochód wzorcowy pięcioosobowej rodziny Wnioskodawczyni wynosił 1.954,50 zł, a dochód faktyczny rodziny wynosił 1.277,16 zł ( wynagrodzenie za pracę męża 889,71 zł + zasiłek rodzinny 174,60 zł + zasiłek pielęgnacyjny 135,96 zł + dodatek mieszkaniowy 86,69 zł), nie przekraczając półtorakrotnego dochodu wzorcowego rodziny. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem z dnia [...] r. nr[...], zaliczył syna Wnioskodawczyni- T. W. - do osób niepełnosprawnych, ze wskazaniem: konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji ( art. 6b ust. 3 p. 8 urz). Orzeczenie to nie zawiera wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (art. 6b ust. 3 p. 7 urz). W odwołaniu D. W. podniosła, że decyzja I instancji jest krzywdząca, bowiem spełnia wszelkie przesłanki przyznania zasiłku stałego; zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 urz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr[...], na podstawie art. 17 p. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 p. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję [omyłkowo przytaczając jej numer[...], zamiast właściwego[...]]. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia i poglądy prawne organu I instancji; wskazał, że z brzmienia art. 27 ust. 1 ups wynika w sposób jednoznaczny, że dla przyznania zasiłku stałego konieczne jest łączne spełnienie wskazań wymienionych w ustawie o rehabilitacji (...). Syn Odwołującej się T. w orzeczeniu o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych ma jedynie wskazanie z art. 6b ust. 3 p. 8, nie ma zaś wskazania z punktu 7 tego przepisu. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. W. o uchylenie zaskarżonej decyzji "i przyznanie" Jej prawa do zasiłku stałego z tytułu konieczności sprawowania stałej opieki nad dzieckiem. Skarżąca zarzuciła decyzji niezgodność z: prawem, a zwłaszcza z art. 6b ust. 3 p. 8 urz i art. 27 ust. 1 ups; elementarnymi zasadami społecznymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Trafnym jawi się zarzut błędnej wykładni prawa - art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 urz, i art. 27 ust. 1 ups. Organy obu instancji błędnie ograniczyły wykładnię prawa jedynie do reguł językowych wykładni. W takim podejściu do wykładni organy administracji publicznej zdają się nawiązywać do zasady clara non sunt interpretanda ( jasne nie wymaga interpretacji). Tymczasem takie podejście do wykładni prawa jest już przestarzałe i nie jest stosowane przez Sąd Najwyższy od ponad 10 lat ( A. Municzewski "Reguły wykładni w orzecznictwie Sądu Najwyższego (1990-2000)" Szczecin 2000- maszynopis rozprawy doktorskiej). Sąd Najwyższy odwołuje się do zasady interpretatio cessat in claris (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat); w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, Sąd Najwyższy poddawał go również interpretacji systemowej i funkcjonalnej, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Takie podejście do wykładni prawa znalazło akceptację doktryny ( J.P. Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego " W-wa 1999 s. 52- 53; E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa" Białystok 1994 s. 18- 51; M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 56 wraz z przypisami 18- 20). Wykładnia prawa nie ogranicza się do wykładni danego przepisu (jako wyraźnie wyróżnionej graficznie jednostki redakcyjnej tekstu prawnego - zwykle oznaczonej jako artykuł (bądź jego fragment), ustęp, punkt czy litera; przy czym wyróżnienie punktów czy liter służyć ma w przepisach jedynie wyeksponowaniu szczególnie istotnych fragmentów przepisu - M. Zieliński- op. cit. s. 16, 17). Wykładnia prawa zakłada dekodowanie normy prawnej częstokroć z szeregu przepisów, w tym znajdujących się w różnych częściach tego samego aktu prawnego, bądź w kilku aktach prawnych - także różnego rzędu. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnią, czyli interpretacją przepisów prawnych, nazywa się operację myślową, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów ( Z. Ziembiński "Logika praktyczna" W-wa 2002 s. 230). W rozpatrywanej sprawie ustawodawca w art. 27 ust. 1 ups- w zakresie istotnym dla wyjaśnienia zagadnienia prawnego, koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - wskazał, że zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, ...a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 urz lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że orzeczenie znacznego stopnia niepełnosprawności dziecka stanowi wystarczającą przesłankę przyznania zasiłku stałego ( z punktu widzenia kryterium stanu zdrowia dziecka) - bez potrzeby zawarcia w orzeczeniu powiatowego zespołu wskazań z punktu 7 i 8 ustępu 3 art. 6b urz. Zgodnie z art. 4 ust. 1 urz, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę mającą naruszoną sprawność organizmu..., wymagającą niezbędnej w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tej sytuacji zawarcie wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ( art. 6b ust. 3 p. 7 urz) stanowiłoby w istocie wskazanie przesłanki orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 urz, który to znaczny stopień niepełnosprawności dziecka stanowi wszak ( z punktu widzenia kryterium stanu zdrowia dziecka), odrębną przesłankę orzekania o zasiłku stałym. W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano zasadę dokonywania takiej wykładni przepisów zawartych w aktach prawa hierarchicznie równych, by rezultat wykładni nie służył eliminowaniu jednego z tych aktów, lecz by dekodować normę prawną w oparciu o całokształt przepisów prawa należycie opublikowanych; należy bowiem odrzucić przypuszczenie, by ustawodawca dopuścił istnienie sprzeczności między dwiema normami, wymagającymi współstosowania ( postanowienie SN z 17 grudnia 1997- III CZP 47/97). Kierując się zatem ową zasadą, wymienienie w art. 17 ust. 1 punktu 7 i 8 ustępu 3 art. 6b urz nie stanowi koniunkcji, a jedynie wskazuje na możliwość zawarcia wskazania w przypadku orzeczenia wobec dziecka umiarkowanego stopnia niepełnosprawności umiarkowanego bądź lekkiego (art. 3 p. 2 bądź 3 urz) bądź orzeczenia o niepełnosprawności przed ukończeniem 16 roku życia ( art. 1 pkt 3 w zw. z art. 4a ust. 1 urz) tylko jednego z tych dwu punktów powołanego ustępu 3 art. 6b urz. Z punktu widzenia poprawności legislacyjnej normodawca winien był wyrazić swą myśl słowem "albo", miast posłużyć się słowem "i", co prowadziłoby do trafnego rezultatu wykładni już na etapie wykładni językowej. Za dokonaną przez Sąd wykładnią przemawiała także metoda wykładni celowościowe - ustawodawca dążył bowiem do zapewnienia zasiłku stałego osobie, która ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym - przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych - jako opiekun dziecka, realizuje jednocześnie zadania określone w art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 urz, nie angażując "innej osoby". W świetle twierdzeń D. W. , zawartych w odwołaniu, co do sposobu rozumienia przez Powiatowy Zespół pojęć użytych w punktach 2 i 4 orzeczenia, wydanego na podstawie art. 4a ust. 1 i art. 6 ust. 1 urz, obowiązkiem Samorządowego Kolegium było pouczenie Odwołującej się o możliwości zwrócenia się do Powiatowego Zespołu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji ( art. 9 i art. 113 § 2 kpa) - czego organ odwoławczy nie uczynił, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo materialne i miało to wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. a i c, i art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153/02/ 1270, 162/04/1692 ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 153/02/1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ M.Dybowski /-/ P.Miładowski /-/ B.Popowska TZ/