II SA/Po 158/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu Henryki Gzowskiej sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr[...] (znak:[...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga Decyzją z dnia [...], nr[...], sygn. akt: [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 z zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wbudowanymi i parkingiem wbudowanym przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...], położonych w P. na os. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że o prowadzonym postępowaniu powiadomione zostały strony postępowania i do dnia sporządzenia decyzji nie wpłynęły żadne uwagi ani zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia wymagane przepisami prawa oraz ustalono, że inwestora nie dotyczy obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji. Organ administracji przeprowadził także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa A w P. zarzucając zaskarżanej decyzji, iż zezwala ona na inwestycję o wysokości 39 m od poziomu terenu tj. maksymalnie12 kondygnacji. Odwołująca nie zgadza się na realizację budynku o takiej wysokości, ponieważ spotkało się to ze zdecydowanym protestem mieszkańców okolicznych budynków. Zabudowa tej wysokości w środku osiedla, w ocenie odwołującej, spowoduje niekorzystne zmiany dla mieszkańców sąsiednich budynków poprzez pogorszenie klimatu przestrzennego i ekologicznego, które generuje taka właśnie wysokość budynku i związane z tym niedogodności. Odwołująca zarzuciła także, iż decyzja ta narusza interes społeczny, podkreślając, że oczekiwania mieszkańców stanowią interes społeczny, który winien być uwzględniony zgodnie z duchem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu technicznego oraz prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji. Z analizy tej wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycyjnym znajdują się budynki mieszkaniowe wielorodzinne, "w tym również 12-to kondygnacyjne (działka Nr [...])". W ocenie organu nie można się zgodzić również z zarzutem, iż usytuowanie przedmiotowego obiektu pogorszy klimat przestrzenny i ekologiczny. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa A w P. zarzucając zaskarżonej decyzji, iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa i postępowania administracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej decyzja organu II instancji została w szczególności wydana z naruszeniem art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że znajdujący się na osiedlu budynek 12 – kondygnacyjny jest wyjątkiem umiejscowionym w dalszej odległości od planowane inwestycji niż budynki 5-kondygnacyjne, jest posadowiony wzdłuż drogi i swoim położeniem nie narusza w żaden sposób istniejącego ładu przestrzennego. Ład ten w ocenie skarżącej narusza planowana inwestycja. W kolejnym piśmie procesowym skarżąca wskazała, iż wyniki analizy poprzedzającej wydanie decyzji przez organ I instancji dotyczą tylko działki [...], zaś po dacie sporządzenia tej analizy inwestor rozszerzył wniosek o działkę [...], co do której wymaganej analizy nie przeprowadzono. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na fakt, iż do rozszerzonego wniosku inwestor nie dołączył koncepcji zagospodarowania terenu, jak również że wcześniej wydano w sprawie decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji, w której określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 5 kondygnacji nadziemnych o wysokości 17 m do gzymsu dachowego. Jej zdaniem taka radykalna zmiana warunków zabudowy nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2008r., wydanym na rozprawie tut. Sąd dopuścił do udziału w charakterze uczestnika postępowania B spółka z o.o. w P. Na rozprawie w tymże samym dniu skarżąca podtrzymała swe dotychczasowe stanowisko. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej poparł skargę. Zwrócił uwagę na lakoniczność uzasadnienia decyzji organu II instancji, w którym w istocie brak rozważań merytorycznych, w tym odniesienia się do zarzutów odwołania. Zdaniem Prokuratora naruszono w niniejszej sprawie przepisy art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy rozporządzenia wykonawczego. W istocie nie dołączono do poszerzonego wniosku wymaganych dokumentów . Sporządzona analiza nie objęła całego terenu inwestycji tj. działek [...], [...]. Ponadto dane zawarte w analizie nie pozwalają na określenie takich parametrów jak wielkość powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Dopuszczenie budynku 12-to kondygnacyjnego pozostaje zaś w sprzeczności z ładem przestrzennym obowiązującym na tym terenie. Prokurator poddał też pod wątpliwość spełnienie wymagań w zakresie zaopatrzenia wodę. Uczestnik postępowania B spółka z o.o. w P. wniosła o oddalenie skargi, zarzuciła, iż skarżąca nie sprecyzowała na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również podkreśliła, że organ I instancji dokonał wszelkich niezbędnych i wymaganych prawem uzgodnień i analiz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny i akta sprawy istniejące w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na osiedlu [...] w P. Podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz przepisy wydanego na podstawie tejże ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym). Zgodnie z art. 61 ust. 1 w/w ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego planu miejscowego jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych ( pkt 1), dostępu terenu do drogi publicznej (pkt 2), wystarczającego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), przeznaczenia terenu (pkt 4) i zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Na wstępie należy przypomnieć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, bowiem jest obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją przez organ I instancji, co wynika z art. 138 kpa. Organ odwoławczy rozstrzyga zatem sprawę merytorycznie w jej całokształcie (por. J. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, art. 138 Nb 1 i powołane tam: wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35; wyr. NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA/Wr 385/87). Winno to mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium nie zawarło praktycznie żadnych rozważań merytorycznych. Organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy pominął szereg okoliczności faktycznych i prawnych, które nie pozwalały na uznanie decyzji organu I instancji za prawidłową formalnie i trafną merytorycznie. Poza przywołaniem obowiązujących przepisów i ogólnikowym sformułowaniem, iż organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a decyzja i analiza odpowiada wymogom prawa, organ II instancji w dwóch zdaniach powołał argument, iż w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycyjnym znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, w tym również 12-kondygnacyjne (dz. nr [...]) i dlatego zdaniem Kolegium usytuowanie przedmiotowego obiektu nie pogorszy klimatu przestrzennego i ekologicznego. Kolegium pominęło fakt, że pierwotnie wniosek inwestora dotyczył tylko działki [...] i przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnosiła się jedynie do tego obszaru (k. 42-46 akt organu I instancji). Tymczasem inwestor wnioskiem z dnia 18 czerwca 2007 r. rozszerzył obszar inwestycji o działkę [...] (k. 62 tych akt) i wyniki analizy z dnia 6 czerwca 2007 r. (k. 48) bez żadnego uzasadnienia odniesiono również do działki [...] (k. 107) mimo, że organ I instancji nie przeprowadził ponownej analizy odnoszącej się do rozszerzonego wniosku. W konsekwencji należało przyjąć , że w istocie nie przeprowadzono analizy odnoszącej się do całości rozszerzonego wniosku inwestora i ograniczono ją tylko do działki nr [...]. Dodatkowo zauważyć należy, iż rozszerzony wniosek nie spełniał wymagań z art. 52 ust.2 ustawy odnośnie dołączenia doń koniecznych dokumentów. Pominął, ze załączona przez organ I instancji część graficzna analizy wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 3 ust.2 cyt. rozporządzenia nie została przedstawiona na kopii mapy zasadniczej bądź katastralnej w skali 1:500, 1:1000. Część graficzną analizy przedstawiono na wydrukach komputerowych. Niemożliwe zatem było określenie jaki w istocie teren objęto badaniem, czy zgodnie z wymogami rozporządzenia ustalono parametry nowej zabudowy, które winny mieć odniesienie do już istniejącej w terenie analizowanym. Granice obszaru analizowanego nie wynikają także z części tekstowej analizy, w której zawarto jedynie stwierdzenie że obszar ten wyznaczono w zgodzie z przepisami § 3 ust.2 rozporządzenia wykonawczego. Wskutek tego uchybienia niemożliwe było także skontrolowanie sposobu w jaki ustalono strony postępowania. Na uwagę zasługuje fakt, iż Kolegium przy doręczaniu swej decyzji pominęło część osób, którym organ I instancji przyznał przymiot strony. Kolejnym błędem niezauważonym przez organ II instancji było przedstawienie do wymaganych uzgodnień, przewidzianych w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kopii wniosku inwestora wraz z mapą (k. 30-31, 69-70), a nie projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Uzgodnieniu w powyższym trybie nie podlega wniosek inwestora, a decyzja organu I instancji. Tylko taki tryb postępowania daje bowiem gwarancję, że uzgodnieniu podlegał nie zamiar inwestycyjny, będący przedmiotem wniosku, lecz konkretny projekt decyzji zawierający proponowane rozstrzygnięcie. Zakwestionowaniu przez organ II instancji winien także ulec sposób określenia przez Prezydenta wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Abstrahując od braku prawidłowego zakreślenie obszaru analizowanego stwierdzić należało, iż z analizy nie wynikało dlaczego organ pozwolił inwestorowi na maksymalną (40 %) zabudowę terenu przedsięwzięcia, skoro średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy organ ustalił na 25 %, a dla zabudowy wysokiej na 28 %. Wprawdzie ust. 2 powołanego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika niż średniego, jednakże wynikać to musi z przedmiotowej analizy. Tymczasem treść przedmiotowej analizy w ogóle nie zawiera uzasadnienia odstąpienia od zasady odniesienia tego wskaźnika do średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Ponadto trzeba zauważyć, iż brak wskazania w treści analizy jednostkowych (w tym najniższych i najwyższych) wartości powyższego wskaźnika dla obszaru objętego analizą nie pozwala na skontrolowanie prawidłowości przyjętych przez organ wartości tego wskaźnika (średnich i maksymalnej). Mało czytelne odręczne zapisy na komputerowym wydruku mapy nie spełniają powyższego warunku i nie pozwalają na weryfikację rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższa analiza wbrew § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego odnosi określenie szerokości elewacji frontowej do linii zabudowy i odległości od granic działek. Wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jest dopuszczalne, ale musi wynikać z analizy, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Podobnie, jak do zagadnienia wskaźnika zabudowy odnieść się trzeba do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia wykonawczego). Uzasadnieniem dla ustalenia zgodnie z wnioskiem inwestora maksymalnej liczby 12 kondygnacji nadziemnych dla planowanego budynku było stwierdzenie, iż na sąsiedniej działce nr [...] znajduje się budynek o takich parametrach i zastrzeżenie, iż wysokość planowanego budynku nie może przekroczyć wysokości tego 12-kondygnacyjnego budynku. Z treści analizy wynika jednakże, iż na terenie objętym analizą znajdują się także budynki o 5 kondygnacjach nadziemnych. Szczegółowego rozważenia wymagało zatem, czy kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, cech architektonicznych i urbanistycznych stanowić będzie zabudowa 5–cio, czy 12-to kondygnacyjna. W istocie z samego faktu, że w pewnej odległości od terenu zainwestowania znajduje się budynek 12-to kondygnacyjny nie można wyprowadzić wprost wniosku, że tak wysoki budynek może powstać także na planowanym obszarze zainwestowania. Wątpliwości Sądu budzi przyjęcie przez organy obu instancji, iż projektowana inwestycja spełnia wymogi w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych. W istocie bowiem z pisma C spółka akcyjna w P. z dnia 16 czerwca 2007r. oraz z umowy przedwstępnej z dnia 5 września 2007r. nie wynika zdaniem Sądu, by inwestycja miała zagwarantowane powstanie stosownego uzbrojenia w tym względzie. Powyżej opisane uchybienia czynią wadliwą tak decyzję organu II instancji jak I instancji. Wyczerpują zarówno znamiona naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Opisane wadliwości pozostają w sprzeczności z art. 7, 77 § 1, 80 kpa. Jedynie analiza odpowiadająca wymogom cytowanego rozporządzenia prowadzić może do poczynienia ustaleń istotnych i zgodnych z art. 61 ust.1 pkt. 1-5 u.p.z.p. Ustalenia poczynione przez organy w oparciu o wadliwie zgromadzony materiał dowodowy nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzonych wadliwości przyjęta przez organy zgodność planowanej inwestycji z art. 61 cyt. ustawy o planowaniu jawi się obecnie jako co najmniej przedwczesna. W tym stanie rzeczy mając na względzie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.. należało orzec jak w pkt. I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności zaś co do wymogów prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w tym zgodności z normami analizowanego rozporządzenia wykonawczego jak i mającymi zastosowanie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. . Rozstrzygnięcia zawarte w pkt II i III sentencji wyroku znajdują podstawę w art. 200 i art. 152 p.p.s.a. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga