II SA/Po 158/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi C.K. i .E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje radcy prawnemu M. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług. Prezydent Miasta P., po rozpoznaniu wniosku "A" Sp. z o.o. w P. decyzją z [...] 2014 r., nr [...], znak: [...] ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego istniejącej elektroenergetycznej sieci kablowej dla potrzeb legalizacji na działkach nr [...] (część) ark. [...] oraz nr [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część) ark. [...] obręb N. w P.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż opierając się na definicji inwestycji celu publicznego zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uznał, że przedmiotowa inwestycja spełnia kryteria inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie inwestycja ta polepszy warunki funkcjonowania infrastruktury w rejonie obszaru objętego wnioskiem i będzie służyć okolicznym mieszkańcom. Dalej organ wyjaśnił, iż zarówno analiza wniosku, jak i analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikająca z przepisów odrębnych, a także analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, wykazała, że planowane zamierzenie nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych, nie będzie naruszać wymagań ochrony kształtowania ładu przestrzennego i jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli E. K. i C. K. oraz M. F.. E. K. i C. K. podnieśli, iż lokalizacja linii kablowej na działce nr 19, której są właścicielami, ogranicza w sposób istotny korzystanie z tej nieruchomości oraz powoduje zmianę jej wartości. Linia ta został posadowiona na ich działce nielegalnie i toczy się w tej sprawie postępowanie przed Sądem Rejonowym w P.. E. K. i C. K. wnieśli o ustalenie lokalizacji dla przedmiotowej linii w pasie drogowym, a nie na ich nieruchomości. M. F. podniosła, iż przedmiotowa linia stanowi przedsięwzięcie znacząco oddziaływującym na środowisko, a ponadto uniemożliwia jej w bardzo istotny sposób z korzystanie z należącej do niej nieruchomości jak i powoduje istotną zmianę wartości tej nieruchomości. W odwołaniu wskazano, iż przeciwko "A" w P. toczy się postępowanie w sprawie nielegalnego posadowienia linii kablowej w gruncie działki [...] ar. mapy 4 obręb N., a ponadto przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie administracyjne o sygn. akt [...] w sprawie legalności przedmiotowej linii kablowej wysokiego napięcia 15 kV. M. F. zaznaczyła, że nie wyraża zgody na posadowienie linii kablowej na jej nieruchomości oraz żąda jej posadowienia w pasie drogowym na koszt "A" Operator. Decyzją z [...] 2014 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy omówił treść przepisów art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 oraz 54 u.p.z.p. oraz wyjaśnił, iż dla wnioskowanej inwestycji przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium przytoczyło stanowisko organu I instancji, iż inwestycja ta realizowana przez osobę prawną w ocenie organu, mieści się w zakresie celów wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i spełnia kryteria inwestycji celu publicznego. Dalej organ odwoławczy wskazując, iż odnosi się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, iż oczywistym jest, że każdy właściciel chciałby, aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Według Kolegium mimo, że realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. Dalej organ wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej kablowej linii średniego napięcia 15kV i wezwał właściciela wyżej wymienionej kablowej linii średniego napięcia, "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. do wystąpienia w terminie trzech miesięcy do Prezydenta Miasta P., o wydanie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla odcinka wymienionej wyżej istniejącej linii średniego napięcia 15 kV, leżącego wzdłuż ulicy Naramowickiej. Stąd też "A" Sp. z o.o. w P. zainicjowała niniejsze postępowanie. W opinii Kolegium organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 K.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Decyzja zawiera elementy wymienione w art. 54 u.p.z.p., zaś jej projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Skargę na powyższa decyzję wywiodła M. F., E. K. oraz C. K.. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/po 158/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. F. E. K. oraz C. K. zarzucili w skardze, iż przedmiotowa linia została zlokalizowana na terenie ich nieruchomości bez ich zgody oraz bez stosownego pozwolenia na budowę i decyzji zezwalającej na korzystanie z ich gruntu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2015 r. pełnomocnik E. K. podniósł, iż organy pominęły w sprawie interes prawny skarżącej czym naruszono art. 52 ust.1 pkt 2 lit. d u.p.z.p. W skutek wykonania przedmiotowej inwestycji doszło do obniżenia wartości nieruchomości należącej do skarżącej, za co strona nie otrzymała jakiejkolwiek rekompensaty. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 17 września 2014 r. została skierowana do osoby – M. G., która zmarła w dniu 25 lutego 2012 r. co stanowi przyczynę nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Obecny na rozprawie sądowej w dniu 26 lutego 2016 r. C. K. wyjaśnił, iż działka nr 19, której jest właścicielem powstała w 1991 r. w wyniku podziału przeprowadzonego na jego wniosek w następstwie podziału działki siedliskowej. W decyzji podziałowej nie była określona jako droga. Skarżący nie potrafił wyjaśnić dlaczego aktualnie określona jest na mapie jako użytek dr. Wskazał także, iż na działce tej poza linią kablową zlokalizowana jest także linia napowietrzna. Z kolei działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i pawilonami handlowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. W myśl art. 140 K.p.a. wymogi te znajdą zastosowanie również do decyzji wydanej przez organ II instancji. Przypomnieć w tym miejscu należy także zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), zasadzie przekonywania (art. 11 K.p.a.) i zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Podkreślenia wymaga, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną zawartą w art. 78 Konstytucji RP. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody oraz dwukrotnie przeanalizowano wszystkie argumenty. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wymaga natomiast takiego sporządzania uzasadnienia orzeczenia, by nawet strona której stanowisko nie zostało przez organ uwzględnione mogła stwierdzić, iż jej argumenty zostały przez organ administracji rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich odrzucenie stanowiło wyraz analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie jedynie pominięcia, względnie zlekceważenia ich przez organ administracji publicznej. Inaczej rzecz ujmując spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiego postanowienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja wymogom tym nie sprostała. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie tylko w żaden sposób nie odniesiono się do argumentacji podnoszonej w odwołaniach, sprowadzającej się do wskazania, iż przedmiotowa inwestycja ogranicza w sposób istotny korzystanie z nieruchomości odwołujących się oraz powoduje zmianę wartości tychże nieruchomości, przez które przebiega, lecz wręcz rzekomo odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu zamieszczono w uzasadnieniu obszerne wywody nie pozostające w jakimkolwiek związku z treścią odwołań, a dotyczące interesów prawnych właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości na których zlokalizowana jest inwestycja będąca przedmiotem postępowania lokalizacyjnego, w sytuacji gdy trójka odwołujących się była właścicielami nie nieruchomości sąsiednich względem inwestycji, lecz nieruchomości przez które przedmiotowa lina energetyczna przebiega. Już tylko powyższa okoliczność samodzielnie uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO w P. zdaje się bowiem sugerować, iż organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie rozpoznawał okoliczności tej konkretnej sprawy i nie zadał sobie trudu zapoznania się z odwołaniami skarżących i M. F., lecz jedynie pobieżnie zaadaptował na potrzeby kontrolowanej sprawy uzasadnienie orzeczenia zapadłego w innym prowadzonym przez siebie postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji. Taki sposób procedowania stoi zaś w oczywistej sprzeczności z zasadami prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz przekonywania i powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się w praktyce kontroli sądowej. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania, ze względu na swoją wagę niewątpliwie mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tym bardziej że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, by organ odwoławczy dokonał kompleksowej kontroli prawidłowości przeprowadzenia postępowania w sprawie przez organ I instancji i wnikliwie rozpoznał sprawę merytorycznie. Z uzasadnienie tego nie wynika bowiem, by SKO w P. zweryfikowało spełnienie przez organ I instancji wymogów wynikających z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Szczególnego znaczenia w sprawie nabiera zaś dokonanie oceny prawidłowości analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w sytuacji gdy w aktach brak jest wykazu właścicieli działek na których zlokalizowana jest przedmiotowa linia energetyczna i wskazania jaki jest aktualny faktyczny sposób zagospodarowania tych działek. Jako przykład wskazać w tym miejscu można na działkę nr [...] stanowiącą współwłasność skarżących, która ma jakoby stanowić drogę, a co do której skarżący C. K. wskazał na rozprawie, iż nie ma na niej innych urządzeń niż linie energetyczne podziemna i nadziemna oraz nie jest mu wiadome dlaczego działka ta na mapie oznaczona jest jako droga, w sytuacji gdy stanowi ona własność jego i żony, a także o ile jest to droga, to czy ma ona charakter drogi publicznej, czy wewnętrznej, czy też zabudowaną działkę nr 3/86, co do której brak wskazań jak usytuowane są istniejące na niej zabudowania względem linii energetycznej będącej przedmiotem decyzji lokalizacyjnej oraz jakie jest przeznaczenie poszczególnych budynków. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej jakoby decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2014 r. obarczona była wadą nieważności, albowiem została skierowana do osoby (M. G.), która zmarła w dniu 25 lutego 2012 r. wskazać należy, iż zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, iż wskazanie wśród adresatów decyzji osoby zmarłej nie stanowi skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie i co za tym idzie nie może być przesłanką dla stwierdzenia nieważności takowej decyzji. Tego rodzaju uchybienie organu administracji może być natomiast uznane za przesłankę wznowieniową, albowiem skutkuje uniemożliwieniem wzięcia udziału w sprawie osobie bądź osobom będących następcami prawnego zmarłego i aktualnymi właścicielami nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną. Pomimo, iż okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, stanowi przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę wznowienia postępowania, to jednak wskazać należy, że ta przesłanka wznowieniowa nie jest uwzględniania przez sąd, bez podniesienia w tym zakresie zarzutu przez osobę, której przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania i okoliczności z tym związane podnoszone przez inne, niepominięte w postępowaniu administracyjnym, strony nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji. Powyższe wynika z faktu, iż wprawdzie brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym to strona rozporządza swoimi prawami procesowymi. Zasadę rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę należy mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą SKO w P. będzie rozpoznania odwołań skarżących oraz uczestniczki postępowania M. F. po wyeliminowaniu wskazanych wyżej uchybień. W szczególności organ II instancji winien samodzielnie prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, w tym przede wszystkim dokonać oceny prawidłowości przeprowadzonej w sprawie analizy o następnie w zależności od wyników tejże oceny rozstrzygnąć sprawę merytorycznie co do istoty w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, względnie uzupełniony w niezbędnym zakresie w postępowaniu odwoławczym, względnie o ile zaistnieją przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. orzec w sprawie kasacyjnie. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ winien uzewnętrznić w spełniającym wymogi określone w art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej, w którym poza składnikami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych przez strony w odwołaniach. Organ winien przy tym pamiętać, iż wskazania faktów, które uznaje za udowodnione nie może zastąpić przytoczeniem treści przeprowadzonych w sprawie dowodów. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 ustawy P.p.s.a. w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1805) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. d) w zw. § 2 ust. 3 powoływanego rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r.