II SA/Po 159/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Wiesława Batrorowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2005r. sprawy ze skargi K. G., I. M. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2003r. Nr [....] w przedmiocie zaliczenia wydzielonych dróg do dróg wewnętrznych o d d a l a s k a r g ę /-/E. Podrazik /-/W. Batorowicz /-/St. Małek Burmistrz Miasta i Gminy O. , decyzją z dnia [...] listopada 2002r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działki nr [...],[...],[...] akt. m. 4 obręb S. zapisanej w księdze wieczystej nr [...] na działki przedstawione na załączonej mapie i rejestrze pomiarowym. Podziału dokonano pod warunkiem uznania działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] jako wewnętrzne drogi stanowiące dojazd do nowo wydzielonych działek dla których przy ich zbywaniu ustanowiona zostanie służebność drogowa polegająca na prawie swobodnego przejścia i przejazdu na rzecz każdorazowych właścicieli nowo wydzielonych działek. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że współwłaściciele działek o nr [...],[...],[...] – K. G., M. P. i I. M. wystąpili o zatwierdzenie projektu podziału tych nieruchomości, załączając wymagane dokumenty. Przedłożony projekt podziału jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr XIX 115/2000 Rady Miejskiej O. z dnia 30 listopada 2000r. Ustalona w tym planie miejscowym komunikacja oraz wydzielone w wyniku jego realizacji nieruchomości: - nr [...] symbol 04 KD – ulica dojazdowa, - nr [...] symbol 01 KL – ulica lokalna, - nr [...] symbol 03 KD – ulica dojazdowa, - nr [...] symbol 02 KD – ulica dojazdowa, - nr [...] symbol 01 KD – ulica dojazdowa, - nr [...] symbol 01 Kz – ulica dojazdowa, - nr [...] symbol 4 Kx – dojście do jeziora, - nr [...] symbol 2 Kx – ciąg pieszy, - nr [...] symbol 02 Kz – ulica zbiorowa, - nr [...] symbol 04 Kz – ulica zbiorowa to drogi wewnętrzne z ustanowioną służebnością drogową z art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wymienione działki uznano za drogi wewnętrzne ponieważ wydzielone zostają na cele komunikacyjne do obsługi wszystkich wydzielonych działek. Odwołanie od decyzji wnieśli K.G., I.M., M.P., domagając się jej uchylenia w części dotyczącej zaliczenia wydzielonych dróg na działkach [...],[...],[...] do dróg wewnętrznych z ustanowioną służebnością drogową. Decyzją z dnia [...] lutego 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uznania działek nr [...],[...] za drogi wewnętrzne z warunkiem obciążenia ich służebnością drogową przy zbywaniu innych działek powstałych w wyniku podziału i uznało te działki jako grunt wydzielony pod poszerzenie dróg publicznych powiatowych. W pozostałej części decyzję Kolegium utrzymało w mocy. Skargę na decyzję Kolegium w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wnieśli K.G., I.M., i M.P. domagając się uchylenia obu decyzji. Skarżący kwestionowali nadal decyzje w zakresie zaliczenia wydzielonych dróg na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...] do dróg wewnętrznych z ustanowioną służebnością drogową. Zdaniem skarżących, skoro wymienione działki stanowią drogi, których przebieg przewiduje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej O. nr XIX/115/2000 to oznacza to, że są to drogi ogólnodostępne, a zatem również publiczne. Nadto na taki charakter tych dróg wskazuje ich lokalne znaczenie gdyż uzupełniają sieć dróg służących miejscowym potrzebom. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podniosło, iż nie podziela stanowiska iż drogi na wymienionych działkach są drogami o znaczeniu lokalnym i podlegają zaliczeniu do dróg gminnych czyli są drogami publicznymi. Podkreślono również, że Rada Miejska O. nie podjęła uchwały o zaliczaniu tych dróg do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota zagadnienia w sprawie niniejszej sprowadza się do tego czy w wyniku zatwierdzonego przez organ I instancji podziału nieruchomości doszło do wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne ze skutkami o jakich mowa w art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) tj., przejęcia dróg na własność gminy, która winna wypłacić dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Skarżący stali na stanowisku, że do wydzielenia dróg publicznych doszło na skutek odpowiednich zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie mogły przewidywać wyznaczania dróg nie mających charakteru niepublicznych. Prezentowany przez skarżących pogląd nie był słuszny. W art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarto regulację zgodnie z którą działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, między innymi gminne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczną albo orzeczenie o podziale prawomocne. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera własnej definicji dróg publicznych. Kategorię dróg publicznych określać należy stosując język prawny. Definicje drogi publicznej zawiera jedynie ustawa z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie wymienionej ustawy do jednej z kategorii dróg z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach. W art. 5 ust. 2, 6 ust. 2, 6a ust. 2 i 7 ust. 2 ustawy określono kompetencje organów uprawnionych do zaliczania dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych oraz tryb podejmowania określonych aktów, w szczególności w art. 7 ust. 2 przewidziano, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z przedstawionych uregulowań wynika, że droga staje się drogą publiczną dopiero z chwilą podjęcia przez właściwy organ aktu mocą którego droga zostaje zaliczona do odpowiedniej kategorii. Poza zakresem pojęcia dróg publicznych funkcjonuje kategoria dróg wewnętrznych, którymi są według art. 8 ust. 1 drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w spółdzielniach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami. W sprawie niniejszej nie budziło wątpliwości, że nie zapadła uchwała rady gminy o zaliczeniu wskazanych dróg do kategorii gminnych. Z tego też powodu nie można przyjąć, by wskazywane w skardze drogi były już drogami gminnymi. Brak też podstaw do twierdzenia, że drogi te stanowią drogi publiczne innej kategorii. Równocześnie stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dotyczącym stanowiącego przedmiot podziału terenu, nie zawarto rozstrzygnięć które należałoby interpretować jako przeznaczenie wskazywanych w części opisowej i graficznej terenów jako drogi publiczne. W części opisowej planu brak jakiegokolwiek odniesienia które świadczyć mogłoby o tym, że założono zaliczenie w przyszłości dróg do jednej z kategorii dróg publicznych w szczególności gminnych. Wszystkie drogi określono jako ulice (§ 9 ust. 1 planu). W § 9 ust. 2 części opisowej planu, określających zasady w zakresie komunikacji, wskazano cechy odpowiadające znaczeniu ulic jako zapewniające komunikacje wewnątrz osiedla. Część ulic przeznaczono wyłącznie dla ruchu pieszego, część też kończyć się ma placami manewrowymi. Również część graficzna planu wskazuje, że projektowane ulice nie mają znaczenia dla komunikacji zewnętrznej. Już ze wskazanych powodów przyjąć należy, że brak aktu określającego przeznaczenie wydzielonych dróg jako publiczne. Skarżący wywodzili, że z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), wyprowadzić należy wniosek, że wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jakichkolwiek dróg oznacza przeznaczenie ich pod drogi publiczne ze skutkami z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca jako odrębne określił pojęcia ulic, placów oraz dróg publicznych. Tego rodzaju regulacja pozostaje w zgodzie z definicjami zawartymi w ustawie o drogach publicznych. Definicje drogi publicznej przedstawiono już wcześniej. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych ulica to droga (nie tylko publiczna) na terenach zabudowy miast i wsi łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych, nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Porównanie definicji drogi publicznej, ulicy a także drogi wewnętrznej wskazuje, że zakres pojęcia ulicy obejmuje również drogi nie będące drogami publicznymi. Podobnie rozumieć należy sens osobnego wymieniania ulic i dróg publicznych w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak z tego wynika wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ulic, nie przesądza o tym, ze przeznaczenie ich odpowiada pojęciu dróg publicznych. Opisane stanowisko Sądu nie pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 04 marca 2005r. sygn. akt IV SA 3935/2003 który rozumieć należy, jedynie w ten sposób, że wyłączona jest możliwość jednoznacznego wyznaczania dróg wewnętrznych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Gdyby przyjąć stanowisko skarżących oznaczałoby to, że w każdym przypadku zatwierdzenia podziału nieruchomości obejmującego wydzielenie dróg w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego następowałoby wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne ze skutkiem przejścia prawa własności i konieczności zapłaty odszkodowania (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Takiej interpretacji sprzeciwiają się względy wykładni historycznej i celowościowej. Z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami utracił moc art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przewidujący przejście na własność gminy gruntów wydzielonych pod budowę ulic z nieruchomości objętych podziałem na wniosek właścicieli. Ewidentnym celem ustawodawcy było wyeliminowanie regulacji obejmujących nabycie własności dróg położonych wewnątrz osiedli mieszkalnych przez gminę obciążane koniecznością zapłaty odszkodowania i kosztami utrzymania dróg. Obowiązki w tym zakresie w ustawie o gospodarce nieruchomościami ograniczono do sytuacji dotyczących dróg, istotnych dla zapewnienia co najmniej komunikacji wewnątrz gminy. Z wymienionych powodów oddalono skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/E. Podrazik /-/W. Batorowicz /-/St. Małek kk