II SA/Po 159/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ M. Ławniczak /-/ T. Geremek /-/ W. Długaszewska W dniu [...] września 2007 roku M.B. wystąpił z wnioskiem do Urzędu Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków wielorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, na działkach nr [...] i [...], obręb [...], w P., przy ul. [...]. We wniosku wnioskodawca wskazał współwłaścicieli przedmiotowych działek oraz załączył listę zawierającą wykaz uczestników postępowania - między innymi A Sp. z o.o. w W . Wnioskiem z dnia [...] września 2007 roku Urząd Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury - na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwrócił się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. o uzgodnienie możliwości ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w sprawie przedsięwzięcia z wniosku M.B. polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, na działkach nr [...] i [...] obręb [...], w P., przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta , jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, uzgodnił lokalizację inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zaznaczył, iż niniejsze uzgodnienie dotyczy kwestii zawiązanych z wyłączeniem gruntów z produkcji. W punkcie 2 postanowienia organ administracji stwierdził, że realizacja wymienionej w punkcie 1 inwestycji nie wymaga zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Jako podstawę prawną powyższego postanowienia powołano art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż działka nr [...] stanowi grunt rolny kl. IVa, wykształcony z gleb pochodzenia mineralnego, nie wymagający uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji. Ustalono ponadto, iż działka nr [...] stanowi grunt nie podlegający przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z powyższym, inwestycja w części przypadającej na tę działkę nie wymaga uzgodnienia w oparciu o przywołane przepisy prawa. Wskazując na możliwość ustalenia warunków zabudowy, organ administracji przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe postanowienie zostało doręczone Urzędowi Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury oraz wnioskodawcy M. B . W dniu [...] października 2007 roku A sp. z o.o. w W., wniosła zażalenie na postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w P. z dnia [...] roku wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia spółka wskazała, że zawiadomieniem z dnia [...] września 2007 roku doręczonym jej w dniu 1 października 2007 roku została poinformowana jako strona postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...] i [...] położonych w P. przy ul. [...]. Na dowód powyższego, przedłożyła kserokopię zawiadomienia z dnia [...] września 2007 roku. Spółka podniosła, że dopiero w dniu 11 października 2007 roku w trakcie zapoznawania się jej pełnomocnika z aktami sprawy dowiedziała się o postanowieniu Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w P. z dnia [...] roku. Zaznaczyła, że w tym też dniu - 11 października 2007 roku - została wydana jej pełnomocnikowi kserokopia przedmiotowego postanowienia – na dowód czego przedłożyła kserokopię niniejszego postanowienia z adnotacją "ksero odebrane 11.10.2007". Strona zwróciła przy tym uwagę, że niniejsze postanowienie zostało doręczone jedynie Urzędowi Miasta P. Wydziałowi Urbanistyki i Architektury oraz M.B . Zatem, pomimo uznania jej za stronę postępowania, powyższe postanowienie nie zostało jej doręczone Zdaniem strony, pozbawienie jej możliwości zaskarżenia postanowienia poprzez nieuwzględnienie niniejszego wniosku będzie naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co z kolei doprowadzi do stwierdzenia nieważności ewentualnie wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem spółki niniejszy wniosek spełnia wszystkie wymogi z art. 58 k.p.a., gdyż uprawdopodobnia okoliczności, iż nie ponosi ona winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Dodatkowo został wniesiony w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, a więc od dnia 11 października 2007 roku, kiedy to jej pełnomocnik podczas zapoznawania się z aktami sprawy dowiedział się o przedmiotowym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło zgody na przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wskazano na treść art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślając, iż przesłanki z niego wynikające muszą wystąpić łącznie. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia środka zaskarżenia, z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia orzeczenia stronie, która brała udział w postępowaniu. W tej sprawie wnioskodawca odebrał postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. z dnia [...] roku w dniu 5 października 2007 roku. Zatem, zdaniem Kolegium, termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 12 października 2007 roku. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że odmówił zgody na przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia z uwagi na to, iż akta sprawy wskazują, że ewentualne nowe postanowienie byłoby również tożsame w swym rozstrzygnięciu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A sp. z o.o. w W. zarzuciła powyższemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego : - naruszenie art. 58 § 1 i art. 59 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie, - naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez nieuzasadnioną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia i uniemożliwienie skarżącemu ochrony jego praw, - naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie. Wobec powyższego skarżąca spółka wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, 2) przywrócenie skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Zarządu Gospodarki i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. z dnia [...] roku; 3) przekazanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w celu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co do meritum i orzeczenia w przedmiocie złożonego przez skarżącego zażalenia na postanowienie z dnia [...] roku, 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano na przesłanki wynikające z przepisu art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej spółki powołany przepis wyraźnie stanowi, że w razie ziszczenia wskazanych w nim przesłanek "należy przywrócić termin". Nie ma tu zatem miejsca na uznanie administracyjne danego organu i organ nie ma prawa odmówić zainteresowanemu przywrócenia terminu. Powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie i doktrynie strona podkreśliła, że właściwy organ administracji jest zobligowany do przywrócenia terminu w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki przywrócenia terminu. Skarżąca podniosła również, że na tym etapie postępowania organ administracji publicznej nie dokonuje merytorycznego zbadania zasadności dokonywanej czynności, dla której wnosi o przywrócenie terminu. Zaznaczyła, że merytoryczna ocena dokonywanej po terminie czynności nie może mieć żadnego wpływu na rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, stąd nawet oczywista bezzasadności wnoszonego środka zaskarżenia nie może stanowić podstawy odmowy przywrócenia terminu. Spółka podkreśliła, że jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia z dnia 18 października 2007 roku spełnia wszystkie przesłanki z art. 58 k.p.a. warunkujące, a jednocześnie zobowiązujące organ administracji do przywrócenia uchybionego terminu. Do wniosku o przywrócenie terminu zostało dołączone zażalenie, a jednocześnie uprawdopodobniono, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Przy czym czynności te zostały podjęte w ustawowym terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Zdaniem skarżącej powyższe wskazuje, że zaskarżone postanowienie nie tylko narusza art. 58 k.p.a., gdyż zostało wydane bez podstawy prawnej, ale również narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, czy też zasada działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa. W końcowej części skargi spółka wykazała swój interes prawny. Zaznaczyła, że przejawia się on w dążeniu do ochrony przysługującego jej prawa do zaskarżenia orzeczenia organu I instancji oraz prawa do żądania merytorycznej analizy i kontroli postanowienia przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy wskazałł, że nie neguje twierdzenia skarżącej spółki, iż została spełniona wskazana przesłanka z art. 58 k.p.a. dotycząca braku winy. Jednak, zdaniem Kolegium, w tej sprawie nie jest możliwe skuteczne dopełnienie czynności, dla której określony był termin, co wskazano w zaskarżonym postanowieniu. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że nie zakwestionował interesu prawnego skarżącej spółki, uznając, iż wszystkie merytoryczne zastrzeżenia spółka będzie mogła wnieść w ramach ewentualnego odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Ocena legalności działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrywanej sprawie prowadzi do wniosku, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 8 i art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, przede wszystkim należy zauważyć, iż wbrew stanowisku Kolegium, A sp. z o.o. w W., nie jest stroną, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Jak wynika z akt administracyjnych i na co wskazano wyżej, spółka została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych w P. przy ulicy [...]. Stała się zatem uczestnikiem postępowania na prawach strony dopuszczonym do udziału w sprawie na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. W konsekwencji skarżącej przysługują prawa i obowiązku strony postępowania, stąd ma ona prawo żądać doręczenia jej wszystkich zapadłych w sprawie postanowień i decyzji, również kończących postępowania wpadkowe, w szczególności jeśli podlegają one zaskarżeniu. Postanowienie Dyrektora Zarządu i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. z dnia [...] roku zostało wydane w trybie art. 106 k.p.a., w toku tzw. współdziałania organów Postanowienia uzgadniające podejmowane są w tym samym postępowaniu co decyzja kończąca sprawę, przy udziale tych samych stron postępowania i na podstawie tych samych okoliczności faktycznych. Zatem zarówno organ zwracający się, jak i organ współdziałający mają obowiązek zapewnić wszystkim stronom i uczestnikom postępowania udział w postępowaniu uzgodnieniowym. Zgodnie bowiem z art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Z kolei § 5 art. 106 k.p.a. stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z powyższego wynika zatem obowiązek doręczenia postanowienia organu współdziałającego stronom i uczestnikom postępowania, tak aby mieli oni możliwość poddania go kontroli instancyjnej. Organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy jest zaś zobowiązany do oceny, czy w postępowaniu o uzgodnienie decyzji organ współdziałający umożliwił stronom czynny udział i czy doręczył im wydane w tej sprawie postanowienie. Czyniąc zatem zadość żądaniu strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie, Prezydent Miasta winien był podjąć odpowiednie działania, aby postanowienie Dyrektora Zarządu i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. z dnia [...] roku zostało doręczone wszystkim stronom i uczestnikom postępowania z zachowaniem wymogów przewidzianych w k.p.a. W przedmiotowej sprawie postanowienie Dyrektora Zarządu i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. z dnia [...] roku zostało doręczone jedynie Urzędowi Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury w P. oraz wnioskodawcy M.B.(zwrotne potwierdzenie odbioru - k. [...] akt administracyjnych). Bezsporne jest zatem, iż powyższe postanowienie nie zostało doręczone A sp. z o.o. w W., pomimo faktu, że spółka jest uczestnikiem niniejszego postępowania i została - pismem z dnia [...] września 2007 roku - zawiadomiona o wszczęciu niniejszego postępowania. Jak wynika z treści skargi oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania, pełnomocnik skarżącej spółki dowiedział się o postanowieniu Dyrektora Zarządu i Katastru Miejskiego GEOPOZ w dniu 11 października 2007 roku, w czasie zapoznawania się z aktami sprawy w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P . W tym też dniu otrzymał kserokopię przedmiotowego postanowienia. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, iż o uchybieniu terminu, a więc wystąpieniu przesłanki niezbędnej do rozpatrzenia w trybie art. 58 k.p.a. wniosku o przywrócenie terminu, można mówić tylko wówczas, gdy termin rozpoczął swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia pisma adresatowi. Dopiero od prawidłowego doręczenia stronie skarżącej przedmiotowego postanowienia należy zatem liczyć 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia. Wskazane okoliczności nie byłby przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego Słuszny jest również zarzut strony skarżącej, iż organ odwoławczy rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu bada jedynie, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 58 k.p.a. i nie dokonuje merytorycznego zbadania zasadności dokonywanej czynności, dla której wnosi się o przywrócenie terminu. Jak słusznie podniósł skarżący podstawą odmowy przywrócenia terminu nie może być okoliczność wskazana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż akta sprawy wskazują, ze ewentualne nowe postanowienie byłoby również tożsame w swym rozstrzygnięciu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, przede wszystkim, zbada prawidłowość doręczenia skarżącej spółce postanowienia Dyrektora Zarządu i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. z dnia [...] roku (ustali datę doręczenia skarżącej przedmiotowego postanowienia) i dopiero w świetle tych ustaleń, które muszą znaleźć odbicie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, organ dokona oceny zasadności i prawidłowości złożonego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/ M.Ławniczak /-/ T.Geremek /-/ W.Długaszewska MK