II SA/Po 159/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: Kolegium), po rozpoznaniu odwołania G. M. od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent) z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego - utrzymało decyzję w mocy Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2012 r. (k. 1 i 2 akt administracyjnych I instancji) G. M. wystąpiła o przyznanie jej zasiłku celowego między innymi na pokrycie opłat za telefon i Internet w miesiącu czerwcu i lipcu 2012 r. po 99,80 zł. Tego samego dnia przeprowadzono wywiad środowiskowy, w którym skarżąca ponowiła wniosek (k. 9 akt administracyjnych I instancji). Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydent, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust.1 i 3, art. 7 art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm., obecnie: tekst jedn. ustawy opubl. w: Dz.U. z 2013, poz. 182, ze zm. – dalej: "u.p.s."), a także § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055), odmówił G. M. przyznania pomocy pieniężnej w miesiącu czerwcu i lipcu 2012 r. w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego oraz zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu na opłatę za Internet i telefon w łącznej kwocie 199,60 zł (po 99,80 zł miesięcznie). W uzasadnieniu wyjaśnił, że 6 czerwca 2012 r. przeprowadzono z G. M. wywiad środowiskowy. Ustalono, iż jest ona osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód wnioskodawczyni w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (maju 2012 r.) stanowiło świadczenie rentowe w wysokości [...] zł netto. Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Prawo do zasiłku celowego przysługuje osobom, których dochód nie przekracza kwoty kryterium określonego w art. 8 ust. 1 pkt. 1 u.p.s. i § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 477 zł. Wskazując na powyższe organ doszedł do przekonania, że dochód G. M. przekracza kryterium o kwotę [...] zł. Nie ma zatem podstaw do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W dalszej kolejności Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy lub zasiłek celowy pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku. Organ rozważył możliwość przyznania takiego zasiłku. Ustalił, iż do stałych miesięcznych wydatków G. M. należą: opłata za zużycie energii elektrycznej w wysokości 49,32 zł (średniomiesięcznie), opłata za zużycie gazu w wysokości 16,89 zł (średniomiesięcznie), opłata telewizji kablowej w wysokości 15,10 zł (miesięcznie). Z kolei organ pomocy systematycznie udziela wnioskodawczyni pomocy pieniężnej. W czerwcu 2012 r. otrzymała on następującą pomoc: decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] na okres od 1 czerwca do 31 lipca przyznano zasiłek celowy w wysokości 150 zł miesięcznie z przeznaczeniem na żywność, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] przyznano zasiłek celowy pod warunkiem zwrotu w wysokości 1299,33 zł na opłatę czynszu za miesiąc czerwiec i lipiec oraz opłatę ½ rachunku za zużycie energii elektrycznej i rachunku za zużycie gazu odstępując od żądania zwrotu części przyznanego świadczenia. Prezydent stwierdził, że po uwzględnieniu w budżecie G. M. średniomiesięcznych wydatków oraz zakres i wysokości udzielanej pomocy w formie świadczeń pomocy społecznej, pozostająca do dyspozycji kwota środków własnych jest wysta rczająca do zaspokojenia innych potrzeb. Wnioskodawczyni ubiega się o przyznanie pomocy pieniężnej na opłacenie rachunku za telefon i Internet w łącznej wysokości 199,60 zł (po 99,80 zł miesięcznie za miesiąc czerwiec i lipiec 2012 r.). Prezydent uznał, że G. M. jest w stanie sama pokryć tę potrzebę. Podkreślił, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zdaniem organu, porównanie stałych wydatków wnioskodawczyni i jej sytuacji dochodowej prowadzi do wniosku, że posiada ona środki własne by opłacić należność za telefon i Internet bez uszczerbku dla możliwości zaspokojenia innych bieżących potrzeb. Dodatkowo organ zaznaczył, że opłata za dostęp do Internetu nie stanowi niezbędnej potrzeby. W odwołaniu G. M. wskazała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Utrzymuje mieszkanie z niskiej renty w kwocie [...] zł. Zaznaczyła, że wcześniej Kierownik ośrodka pomocy poleciła skarżącej zakupić sprzęt AGD (lodówkę i pralkę). Jeszcze przez kilkanaście miesięcy jest ona zmuszona opłacać raty z tego tytułu. W takiej sytuacji nie jest w stanie opłacać telefonu i Internetu. Nie wystarcza jej też środków na takie potrzeby jak odzież. Podkreśliła, że jej sytuacja materialna jest bardzo trudna. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.") Kolegium podkreśliło, że G. M. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jej dochodem jest renta z tytułu niepełnosprawności w wysokości [...] zł. Dochód ten przekracza kryterium dochodowe, wynoszące 477 zł. Oznacza to, że Prezydent miał podstawy do odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w oparciu o art. 39 u.p.s. W tej sytuacji należało rozważyć możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy uznał, że wnioskowana potrzeba nie mieści się w kategoriach niezbędnej potrzeby bytowej. Wyjaśnił, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 u.p.s., nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia. Choć w ostatnich latach pojęcie to opiera się na kryterium minimum socjalnego, to jednak przyznanie świadczeń z pomocy społecznej nie jest obligatoryjne. Świadczenia te mają stwarzać warunki do godnej egzystencji. W końcowej części decyzji Kolegium doszło do wniosku, że organ pierwszej instancji wydał prawidłową decyzję. W toku rozprawy, która miała miejsce 26 kwietnia 2013 r., G. M. podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśniła, że w latach od 1989 r. do końca 2011 r. otrzymywała pomoc zgodnie ze składanymi wnioskami, a dopiero od stycznia 2012 r. pomoc tę ograniczono. Wskazała też, że korzysta z Internetu i jest to jej jedyne "okno na świat", a telefon stacjonarny jest jej niezbędny, gdyż dzięki niemu zachowuje stały kontakt z lekarzem rodzinnym i opieką społeczną. Skarżąca jest osobą niepełnosprawną i samotną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przyznaje się go w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy. Z kolei w myśl art. 41 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że skarżąca w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku posiadała dochód w wysokości [...] zł przekraczający kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł. Oznacza to, że organy obowiązane były rozważyć zasadność ewentualnego przyznania zasiłku celowego w oparciu o art. 41 u.p.s. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej upoważniają organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, której zaistnienie ocenia się w okolicznościach konkretnej sprawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 K.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia – zasady ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Jest instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, zakres i cel świadczeń, jakie skarżącej już przyznano, należało rozważyć, czy potrzeba, o jakiej zaspokojenie wystąpiła, jest potrzebą "niezbędną" i jednocześnie taką, którą w danej sytuacji skarżąca nie jest w stanie samodzielnie ponieść. Sąd przyznaje rację organom, iż w konkretnych okolicznościach sprawy zgłaszana przez G. M. potrzeba była zbyt daleko idąca, zważywszy na uzyskiwaną dotychczas pomoc społeczną. Zgodnie bowiem z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy. Wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku występowania o szereg świadczeń organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Z akt sprawy wynika, że koszty utrzymania gospodarstwa domowego skarżącej wynoszą średniomiesięcznie 49,32 zł (energia elektryczna), 16,89 zł (zużycie gazu) oraz 15,10 (opłata za telewizję kablową). Skarżącej w okresie objętym decyzją przyznano następującą pomoc: decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. na okres od dnia 1 czerwca do 31 lipca otrzymała zasiłek celowy w wysokości 150 zł miesięcznie na żywność (k. 5 akt administracyjnych I instancji), natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. otrzymała zasiłek celowy w wysokości 1299,33 zł pod warunkiem zwrotu na czynsz za czerwiec i lipiec (po 616,56 zł), ½ opłaty za energię elektryczną oraz ½ opłaty za zużycie gazu, przy czym odstąpiono od żądania zwrotu części przyznanego świadczenia (skarżąca została zobowiązana do zwrotu 35% otrzymanej pomocy, ale i żądania tej kwoty odstąpiono). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że decyzjami wydanymi w czerwcu 2012 r. skarżącej przyznano stosunkowo znaczące wsparcie jak na możliwości pomocy społecznej. Dla takiej oceny istotnym wyznacznikiem jest to, że kwota całkowitego wsparcia przypadającego na potrzeby z miesiąca lipca 2012 r. wyniosła 766,56 zł (czynsz za lipiec – 616,56, zasiłek na zakup żywności – 150 zł). Dodatkowo organ pokrył połowę czerwcowych (2012) rachunków za prąd i gaz. Całkowite miesięczne (lipiec 2012) wsparcie wynosiło zatem kwotę wyższą od kryterium dochodowego przyznania pomocy społecznej w ogóle (477 zł). Osiągnięcie tej kwoty nie jest oczywiście bezwzględną ustawową przesłanką odmowy świadczeń, niemniej jednak stanowi czytelną wskazówkę, iż świadczenia z jakich korzysta skarżąca - z uwagi na ich zakres - stają się w istocie formą utrzymania wykraczając poza wspierające cele pomocy społecznej. W tych okolicznościach zachodziły podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczeń na pokrycie wydatków na dostęp do Internetu i utrzymanie telefonu stacjonarnego. Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje, że usługi te współcześnie służą bieżącej komunikacji, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, a zwłaszcza kontekście znaczącego wsparcia jakie skarżąca pobiera z pomocy społecznej, ich pokrycie wykraczałoby poza zadania wspierające pomocy społecznej. W tym miejscu trzeba też wskazać, że finansowanie usług telekomunikacyjnych i dostępu do Internetu należy zaliczać do sfery wydatków na utrzymanie osoby – co do zasady - wykraczających poza niezbędne potrzeby bytowe. Oczywiście, współcześnie w szczególnych przypadkach może być ono uznane za niezbędną potrzebę. Za finansowaniem usług telekomunikacyjnych i dostępu do Internetu może przemawiać na przykład fakt, że osoba podejmuje się aktywności zawodowej, a zapewnienie komunikacji wspiera ją w usamodzielnianiu się. Natomiast na podstawie materiału tej sprawy można ustalić, że skarżąca nie pracuje (co wynika z wywiadu środowiskowego), a utrzymuje się z świadczenia rentowego i świadczeń z pomocy społecznej. W takiej sytuacji trudno uznać, że zachodzą szczególne okoliczności, które powodowałyby, iż zachodzi konieczność finansowania wydatków na telefon i dostęp do Internetu z środków pomocy społecznej. Takie usługi skarżąca powinna pokrywać w miarę możliwości z własnych środków. Dodatkowo stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o odmowie przyznania świadczenia, poprzedzono przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Wywiad ten pozwolił pracownikowi socjalnemu dokonać właściwej analizy i oceny sytuacji wnioskodawczyni (mając na uwadze przepisy obowiązującego w dacie przeprowadzenia wywiadu rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, Dz. U. Nr 27, poz. 138). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.