II SA/Po 16/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi W. G. na czynność Starosty w przedmiocie znaków drogowych; postanawia: odrzucić skargę. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga W. G., w trybie art. 52 § 4 i art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę "na czynność Starosty, polegającą na ustawieniu na drodze powiatowej nr [..] na odcinku B.-B. znaków drogowych zakazujących ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton oraz znaków drogowych zakazujących ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton na drogach powiatowych nr [..] oraz [..]" domagając się uchylenia zaskarżonej czynności oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w 2000r. uzyskał koncesję na wydobywanie kopalin ze złoża B. położonego w miejscowości B. w gminie K. w powiecie l. i prowadzi działalność gospodarczą w tym zakresie. Do kopalni kruszywa prowadzi droga powiatowa nr [..], na której w 2003r. został wprowadzony zakaz poruszania się pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 12 ton. Pomimo pism kierowanych do Powiatowego Zarządu Dróg znaki zakazu ruchu pojazdów nie zostały usunięte, a w 2003r. Powiatowy Zarząd Dróg dokonał zamknięcia tejże drogi dla pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 12 ton. Aby umożliwić skarżącemu dojazd do kopalni kruszywa wyznaczony został dojazd prowadzący drogą powiatową nr [..] oraz [..] B.-K.-Ś.-B., jednakże na przełomie 2005 i 2006r. Starosta dokonał zamknięcia także tych dwóch dróg powiatowych dla ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton. Obecnie zakaz taki wprowadzono także na drodze powiatowej [..] w miejsce dotychczasowego znaku zakazu ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 12 ton. Już samo wprowadzenie objazdu drogami nr [..] i [..] spowodowało wydłużenie o 25 km drogi, jaką musiały pokonywać pojazdy obsługujące kopalnię kruszywa, a obecnie skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości dojazdu pojazdów do kopalni kruszywa. Jego straty, będące skutkiem ustawienia znaków zakazu sięgają miliona złotych, a utrzymywanie zakazu sparaliżuje prowadzoną działalność gospodarczą. Skarżący zaprzeczył, aby poruszanie się po przedmiotowych drogach powiatowych pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton było przyczyna uszkodzeń nawierzchni. Na tych drogach nigdy przedtem nie były wprowadzane limity masy pojazdów. Trudno też przypuszczać "że fachowcy pracujący w Zarządzie Dróg Powiatowych nie posiadali stosownej wiedzy na temat warunków technicznych, jakim odpowiada nawierzchnia drogi". Starostwo otrzymało dotację na przebudowę drogi, będącej przedmiotem niniejszego wezwania. Starosta wniósł o oddalenie skargi. W nawiązaniu do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu Uchwały (7) z dnia 13 października 2003r. sygn. OPS 4/03 (opubl. ONSA 2004/1/8), że "ocena działań związanych z umieszczeniem znaków na drogach, a tym samym i ocena charakteru prawnego znaku drogowego umieszczonego na drodze, może być zróżnicowana w zależności od tego, kto umieścił znak drogowy oraz jaki był tryb działań, które doprowadziły do umieszczenia konkretnego znaku w określonym miejscu na drodze" wyjaśnił, że "jako zarządca drogi" wprowadził odpowiednie ograniczenia ruchu na drogach powiatowych ze względu na ich postępującą dewastację i pogorszenie warunków bezpieczeństwa. Zgodnie bowiem z art. 20 pkt 4, 10, 12 i 14 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, przeprowadzenie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników oraz wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia. Oceniając swoją decyzję zarządca drogi nawiązał do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2001r. sygn. II SA 1323/00 (Lex nr 75527), w którym wyjaśniono, że "zarządca drogi obowiązany jest do takiego działania, by droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom. Dlatego też, załatwiając indywidualną sprawę strony obowiązany jest uwzględnić jej słuszny interes do granic, w których nie koliduje on z interesem publicznym. W tym wypadku interes społeczny wyraża się w bezpieczeństwie użytkowników drogi i przedkłada nad interes strony." Pomimo podjętych zobowiązań skarżący nie uzgodnił zakresu niezbędnych remontów drogi, dokonał tylko niezbędnych napraw drogi. Dopiero w dniu 15 lutego 2006r. Zarząd Powiatu i skarżący podpisali umowę w sprawie remontu i korzystania ze spornego odcinka drogi. Warunków tej umowy skarżący nie dotrzymał, gdyż nie przeprowadził do dnia 30 maja 2006r. jakiegokolwiek remontu spornego odcinka drogi powiatowej. Z tych powodów Powiatowy Zarząd Dróg skorzystał z zapisu § 4 umowy z dnia 15 lutego 2006r. i wprowadził ponownie ograniczenie tonażu na spornej drodze. W piśmie z dnia 29 lutego 2008r. skarżący poinformował, że na pismo z dnia 21 stycznia 2008r. skierowane do Starosty przez skarżącego i inne osoby prowadzące na tym terenie działalność gospodarczą już po złożeniu skargi, zawierające prośbę o zmianę decyzji w sprawie ograniczenia ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton na odcinku B.-B., odmownie odpowiedział Zarząd Dróg Powiatowych, pomimo że droga dostosowana została do ruchu pojazdów o nacisku na jedną oś 8 ton. Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008r. pełnomocnik skarżącego ponownie podkreślił, że "ustawienie przedmiotowego znaku zakazu stanowiło dolegliwość nie tylko dla skarżącego, ale i dla innych podmiotów gospodarczych prowadzących działalność przy wykorzystaniu samochodów o takim tonażu. Doszło do naruszenia art. 20 ustawy o drogach publicznych, bo wprowadzenie konkretnego ograniczenia było w danym przypadku zupełnie nieuzasadnione". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie jest bezsporne, że na drodze powiatowej nr [..] na odcinku B.-B. oraz na drogach powiatowych nr [..] i [..] zostały ustawione znaki drogowe zakazujące ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton. W piśmie z dnia 29 lutego 2008r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że "znaki zakazu znajdują się do dnia dzisiejszego". Skarżący W. G. zwalcza czynność ustawienia w tych miejscach powyższych znaków drogowych w powołaniu na przepisy art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, po9z. 1270 ze zm.), bez dalszej ich konkretyzacji. Skoro jednak wskazany §2 art. 53 odnosi się do przypadków, o których mowa w art. 52 §3 i 4 p.p.s.a., to znaczy skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 oraz inne akty - należy rozważyć dopuszczalność tego rodzaju skargi w konkretnej sprawie. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 omawianej ustawy zakreślają następujące elementy: a) akty lub czynności nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżane na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, c) muszą mieć charakter publicznoprawny, d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. (patrz: postanowienie NSA z 28.11.2005r., sygn. I OSK 1756/2006, Lex 299231 i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz J.P.Tarno, W.P."Lexis Nexis" W-wa 2006 str. 29 i 30). Zaskarżoną czynność trudno uznać za podjętą w sprawie indywidualnej, czyli czynność organu administracji skierowaną na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Chodzi przecież o ustawienie znaków drogowych na drogach publicznych klasy powiatowej. Skarżący nie twierdził, iż ograniczenia w korzystaniu z tych dróg wprowadzone przez ustawienie znaków zakazu ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton dotknęły tylko jego samochody, wykorzystywane w ramach prowadzonej koncesjonowanej działalności gospodarczej. Stanowisko to podtrzymał na rozprawie sądowej. W aktach administracyjnych znajduje się protokół z posiedzenia Wspólnej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku Miasta i Powiatu z dnia 22 czerwca 2005r. Na stronie 4 tego protokołu odnotowano oświadczenie zastępcy kierownika Zarządu Dróg Powiatowych, z którego wynika, że stan dróg powiatowych na przestrzeni kilku lat uległ znacznemu pogorszeniu w wyniku przejazdu samochodów o znacznym tonażu. Kierowcy tych pojazdów "jadąc tranzytem przez powiat dokonują skrótów, przemieszczając się drogami powiatowymi unikają ewentualnego ważenia na drogach wojewódzkich i krajowych. Następnym problemem są bazy transportowe oraz kopalnie żwiru zlokalizowane na terenie powiatu leszczyńskiego". Ograniczenie w korzystaniu z dróg powiatowych przez postawienie znaków zakazu ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton oznacza powszechnie obowiązującą normę określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi - nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników (patrz: wyrok NSA z dnia 11.03.1992r., sygn. SA/Ka 117/92, Lex 10825; wyrok NSA z 21.12.1987r. sygn. SAB/Wr 28/87 - ONSA 1987, Nr 2, poz. 92 i Komentarz KPC pod red. B.Adamiak J.Borkowski Wydawnictwo C.H.Beck W-wa 2003 str. 446). Wniesienie w omawianym trybie skargi na czynność nie mającą charakteru indywidualnego, jest niedopuszczalne, a skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Gdyby nawet przyjąć za Sądem zwracającym się do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wyjaśnienie charakteru prawnego znaku drogowego (uzasadnienie uchwały NSA z 13.10.2003r. sygn. OPS 4/2003, ONSA 2004/1/8) iż znak drogowy jest aktem mającym charakter "generalno-konkretny", którego cechą charakterystyczną jest to, że pomimo swojej ogólności nie wymaga sformalizowanej indywidualizacji, ale jest indywidualizowany ipso facto - należy zwrócić uwagę na niezachowanie przez skarżącego terminu do wniesienia wezwania do usunięci naruszenia prawa. Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. termin ten w przypadku aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wynosi czternaście dni i biegnie od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że o zaskarżonej czynności ustawienia na wskazanych drogach powiatowych znaków drogowych zakazujących ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton skarżący dowiedział się znacznie wcześniej. W uzasadnieniu wezwania do usunięci naruszenia prawa z dnia 10 stycznia 2007r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że nastąpiło to na przełomie 2005 i 2006r. We wcześniejszym piśmie z dnia 19 czerwca 2006r. pełnomocnik skarżącego wskazywał, że ponowne umieszczenie znaków zakazu miało miejsce w czerwcu 2006r. Upływ terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. wyłącza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz: powołany wcześniej Komentarz J.P.Tarno str. 149). Nie można przeoczyć, że powołany w skardze przepis art. 52 § 4 p.p.s.a. stanowi, że termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania do wezwania do usunięcia naruszenia prawa "w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi". Problem jednak w tym, że skarga na czynność polegającą na ustawieniu na wskazanych drogach powiatowych znaków zakazujących ruchu pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton skierowana została przeciwko Staroście. Tymczasem starosta nie jest uprawniony do ustawienia znaku drogowego na drodze powiatowej, jest bowiem zarządzającym ruchem drogowym, a nie zarządcą drogi (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym - t.jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych i w strefach zamieszkania określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. (Dz.U. Nr 177, poz. 1729). Zarządzanie ruchem realizowane jest przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, obsługę systemów sterowania ruchem, sterowania ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów oraz wprowadzenie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Działania te realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§2 ust. 1 i 2). Organ zarządzający ruchem w szczególności: 1) rozpatruje projekty organizacji ruchem oraz wnioski dotyczące zmiennej organizacji ruchu, 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, 3) zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów, 4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji, 5) przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję, 6) opiniuje geometrię drogi w projektach budowlanych, 7) prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu, 8) współpracuje w zakresie organizacji ruchu z innymi organami zarządzającymi ruchem, zarządami dróg i kolei, Policją oraz innymi jednostkami. Żądna z tych czynności nie jest przedmiotem niniejszej skargi. Sprawy sporne dotyczące istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu rozstrzyga organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, czyli w odniesieniu między innymi do dróg powiatowych - wojewoda (art. 10 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo o ruchu drogowym). Z kolei zarządzanie drogami należy do organów administracji rządowej lub jednostek samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych - t.jedn. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Wskazany przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008r., jako podstawa materialnoprawna skargi, art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych precyzuje obowiązki zarządcy drogi, czyli zarządu. Zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych realizuje na własny koszt zarząd drogi (§ 11 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru na drogach oraz wykonywaniu nadzoru nad tym zarządzaniem). Z faktu, że starosta jest przewodniczącym zarządu powiatu (art. 26 ust. 2 ) nie można wyprowadzić podstawy do przejęcia przez Starostę kompetencji do działania jako Zarząd Powiatu. Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1). Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, właśnie do Powiatowego Zarządu Dróg- jako do tego organu, który "podjął decyzję o postawieniu znaków drogowych uniemożliwiających poruszanie się po wyżej wymienionych drogach przez pojazdy powyżej 12 ton masie całkowitej" - W. i E. G. skierowali "prośbę o rozpatrzenie sprawy poruszania się samochodów ciężarowych będących naszą własnością po drogach powiatowych łączących wieś B. z drogą krajową nr [..]" (k. 7 akt adm.), wniosek "o otwarcie dla pojazdów powyżej 11 ton drogi gminnej" oraz ponaglenia (k. 12, 17, 18), pisma dotyczące umowy o prowadzenie remontu drogi (k. 33, 34, 35). Do Starosty skarżący zwracał się tylko o informacje (k. 27) i o podjęcie działań zmierzających do realizacji zawartego z Zarządem Dróg Powiatowych porozumienia w przedmiocie demontażu znaków zakazu wjazdu pojazdów o masie całkowitej powyżej 16 ton (k. 42). W sytuacji gdy strona wnosi do organu pismo - organ powinien dokładnie określić treść jej żądania. O tym, co mieści się w granicach żądania, powinna decydować strona, a nie organ. Organ może jedynie, w razie wątpliwości co do treści żądania, zwrócić się do strony o jego sprecyzowanie. Obowiązek dokładnego ustalenia przedmiotu żądania, zgłoszonego przez stronę wynika zarówno z przepisów określających ogólne zasady postępowania, zwłaszcza zawartych w art. 7-9 kpa, jak i z przepisów regulujących szczegółowo to postępowanie. W omawianej sprawie administracyjnej nie doszło jeszcze ani do dokładnego sprecyzowania żądania, ani też organu przeciwko któremu wysuwa się żądanie, mimo że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku (7) z dnia 13 października 2003r. sygn. OPS 4/2003 - typowa procedura umieszczenia znaku drogowego w określonym miejscu obejmuje takie elementy, jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu - sprowadzające się praktycznie do ustawienia określonego znaku drogowego. Czynności te, o czym była już mowa, wykonują różne organy. Należy też przypomnieć, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania aktu lub czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Z tych wszystkich przyczyn orzeczono, jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga MarK