II SA/Po 16/18

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 roku Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z [...] listopada 2017 r., [...], którym – po rozpoznaniu zażalenia D. C.: - uchylono w punkcie 1 postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z [...] 2017 r., [...] (to jest w części w jakiej zobowiązano D. C. do przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy), w to miejsce orzeczonon o obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy; - w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących, prawidłowo ustalonych przez Inspektora Wojewódzkiego, okolicznościach. W dniu 22 marca 2016 r. pracownicy Inspektoratu Powiatowego przeprowadzili kontrolę legalności obiektów budowlanych na działce [...] przy ul. [...] w [...]. W toku kontroli ustalono, że przy granicy z działką [...] wybudowane są dwa obiekty budowlane: 1. budynek dla celów gospodarczych o wymiarach około 8,80 m x 6,95 m, o zróżnicowanej wysokości - 3,05 m - 3,75 m - 2,15 m, stanowiący konstrukcję o ścianach z płyt betonowych ogrodzeniowych umieszczanych między słupkami betonowymi z dachem konstrukcji drewnianej pokryty blachą dachówkową. Obiekt z dwóch stron został obudowany ścianami z prefabrykatowych płyt betonowych (od strony południowej i zachodniej), od strony wschodniej brak jest ściany. Obiekt przylega do ściany sąsiedniego budynku gospodarczego. Ustalono, że posiada dach obiektu dwuspadowy ze spadkiem w kierunku podwórza i w kierunku granicy z działką [...]. W granicy znajduje się rynna odprowadzająca wody opadowe z dachu skierowanego na granicę. Obiekt posiada wewnętrzną ścianę z płyt OSB. Właścicielka oświadczyła, iż obiekt powstał we wrześniu 2015 r.; 2. budynek gospodarczy usytuowany w narożniku działki sąsiadujący bezpośrednio z działką [...] i [...]. Właścicielka oświadczyła, że obiekt był budowany w latach 90-tych i posiada pozwolenie na budowę, którego jednak nie przedłożyła w dniu kontroli z powodu jego zaginięcia. Pismem z 12 kwietnia 2016 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o informację dotyczącą udzielonych pozwoleń na budowę dla nieruchomości od roku 1995 r. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe wskazało, że w posiadanych rejestrach pozwoleń na budowę od roku 1995 nie odnaleziono informacji o wydaniu takiego pozwolenia. Wezwaniem z 26 kwietnia 2016 r. Inspektor Powiatowy zobowiązał D. C. do złożenia określonych wyjaśnień dotyczących kontrolowanego obiektu gospodarczego o wymiarach 8,80 m x 6,95 m (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z 2 maja 2016 r. D. C. oświadczyła, że zadaszenie - wiata, która wspiera się na sześciu słupach na działce [...] powstało według szkicu na przełomie września i października 2015 r. Inwestorka nie była świadoma konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z 12 kwietnia 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego na nieruchomości w [...] przy ul. [...] stanowiącej własność D. C. (działka [...]) (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z [...] 2016 r., [...] Inspektor Powiatowy, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "P.b."), zobowiązał D. C. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych budynku gospodarczego na działce [...] zakreślonego kolorem czerwonym na szkicu 1 stanowiącym załącznik do postanowienia oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 20 grudnia 2016 r. określonych dokumentów (k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z 18 stycznia 2017 r. D. C. zawiadomiła Inspektora Powiatowego o wydaniu przez Burmistrza [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") decyzji z [...] 2017 r., [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wiaty gospodarczej (w celu legalizacji), a także, że zleciła wykonanie projektu budowlanego, który przedłoży bez zbędnej zwłoki wraz ze stosownymi załącznikami (k. 50 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z 27 stycznia 2017 r. Inspektor Powiatowy wyjaśnił pełnomocnikowi D. C., iż pomimo upływu terminu nadal nie wypełniła ona nałożonych przez organ obowiązków (k. 54 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu 6 lutego 2017 r. D. C. przedłożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego pod tytułem "Budowa wiaty gospodarczej w celu legalizacji" (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z [...] 2017 r., Inspektor Powiatowy nałożył na D. C. obowiązek usunięcia określonych w postanowieniu nieprawidłowości i braków w przełożonych dokumentach (k. 60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z 6 czerwca 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy nakazał D. C. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 8,80 m x 6,95 m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce [...], zakreślonego kolorem czerwonym na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji (k. 74 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższej decyzji D. C. złożyła odwołanie (k. 78 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), w którym zaskarżyła również poprzedzające ją postanowienie Inspektora Powiatowego z [...] 2017 r. Decyzją z 26 lipca 2017 r., [...] Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję z 6 czerwca 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zwrócił również uwagę na wadliwość poprzedzającego wydaną decyzję postanowienia z [...] 2017 r., [...] i wyjaśnił, dlaczego nie orzeka w sentencji decyzji o uchyleniu. Podstawą zakwestionowania rozstrzygnięć Inspektora Powiatowego było błędne zakwalifikowanie obiektu będącego przedmiotem postępowania jako budynku gospodarczego (k. 84 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy Inspektor Powiatowy pismem z 23 sierpnia 2017 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismem z 27 września 2017 r. zawiadomił także o zmianie zakresu prowadzonego postpowania, które objęło samowolną budowę obiektu budowlanego - wiaty gospodarczej (wymiary 8,80 m x 6,95 m). Następnie postanowieniem z [...] 2017 r., [...] (obecnie kontrolowane) Inspektor Powiatowy zobowiązał D. C. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych obiektu budowlanego - "wiaty gospodarczej" (o wymiarach 8,80 m x 6,95 m) wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce [...] zakreślonej kolorem czerwonym na szkicu stanowiącym załącznik do postanowienia oraz zobowiązał do przedstawienia w terminie do dnia 15 stycznia 2018 r.: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza [...], 2) dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b., to jest: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego, wraz z: - opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; - zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b. aktualnym na dział opracowania projektu, b) oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k. 93 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zażalenie na to postanowienie wniosła D. C. (k. 13 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2017 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."): - uchylił w punkcie 1 postanowienie Inspektora Powiatowego z [...] 2017 r., [...] (to jest w części w jakiej zobowiązano D. C. do przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy) i w to miejsce orzekł o obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy; - w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie jest drugim wydanym w oparciu o tą samą podstawę prawną (to jest art. 48 ust. 2 i 3 P.b.) w toku postępowania prowadzonego przez Inspektora Powiatowego pod znakiem [...], którego przedmiotem jest obiekt budowlany o wymiarach 8,80 m x 6,95 m. Poprzednie postanowienie z [...] 2017 r. zostało jednak uchylone decyzją Inspektora Wojewódzkiego z [...] lipca 2017 r., [...] jako zaskarżone w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 K.p.a. Wadliwość postanowienia z [...] 2017 r., [...] wynikała z błędnej kwalifikacji obiektu jako budynku gospodarczego. Realizacja tego postanowienia musiałaby bowiem polegać na przedłożeniu wszystkich wyszczególnionych tam dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy i projektu budowalnego, dotyczących budynku gospodarczego. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego zrealizowany obiekt stanowi wiatę gospodarczą. Wydane przez Inspektora Powiatowego postanowienie z [...] 2017 r., [...], wbrew zarzutom, nie jest zatem w istocie takim samym orzeczeniem co postanowienie z [...] 2017 r., gdyż zmiana typu obiektu ma kluczowe znaczenie w sprawie. Inspektor Wojewódzki wskazał dalej, że Inspektor Powiatowy prowadzi postępowanie we właściwym trybie, to jest na podstawie art. 48 P.b. Wykonanie wiaty o powierzchni zabudowy około 61 m2 nie zostało bowiem przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowlę, a dla wiaty nie uzyskano takiej decyzji. Inspektor Powiatowy zobowiązany był objąć przedmiotem kontroli taki obiekt - o takim kształcie i parametrach, jaki rzeczywiście został zrealizowany. Parametry zrealizowanego obiektu decydują również o trybie, w jakim organ powinien przeprowadzić postępowanie, w którym podejmie próbę zalegalizowania obiektu. Nakaz rozbiórki części obiektu, która miałaby dostosować go do parametrów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. może być ewentualnie orzeczony dopiero w sytuacji, gdy zobowiązana nie skorzysta z uprawnienia zalegalizowania samowolnie posadowionej wiaty gospodarczej w jej istniejących parametrach. Nie przesądzając o wyniku sprawy Inspektor Wojewódzki dodał na marginesie, że ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) dodano przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 P.b. budowa takiej wiaty nie wymaga również zgłoszenia. Z uwagi na fakt, iż budowa wiaty o powierzchni 61 m2 nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, inwestorka zaś wykonała obiekt w warunkach samowoli budowlanej, zasadne było wszczęcie postępowania w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 P.b. Inspektor Wojewódzki dodał też, że organ prowadzący legalizację musi stwierdzić, że jest ona dopuszczalna i wydać postanowienie nakładające na inwestora określone obowiązki. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje ten ostatni, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki. Inspektor Powiatowy prawidłowo zdecydował o umożliwieniu inwestorowi legalizacji obiektu, bowiem z uwagi na brak obowiązywania planu miejscowego należało umożliwić inwestorowi zalegalizowanie tego o obiektu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Obiekt nie narusza ponadto przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 P.b.). Inspektor Wojewódzki stwierdził więc, że prawidłowa jest treść większości spośród nałożonych przez Inspektora Powiatowego obowiązków. Organ odwoławczy dodał jedynie, że art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. nie wymaga by składana w toku legalizacji obiektu decyzja o warunkach zabudowy była ostateczna. Wobec tego zmodyfikował brzmienie zaskarżonego postanowienia orzekając o obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza [...] na potrzeby legalizacji wiaty gospodarczej (bez określenia "ostatecznej" – uw. Sądu). W skardze D. C. wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zwróciła przy tym uwagę na naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu przez Inspektora Wojewódzkiego podniesionego w zażaleniu zarzutu nieważności. W motywach skargi wskazała, że postępowanie naprawcze prowadzone jest od 12 kwietnia 2016 r. w trybie art. 48 P.b. w stosunku do jednego i tego samego obiektu budowlanego pierwotnie nazywanego przez organ "budynkiem gospodarczym", a od 27 września 2017 r. "wiatą gospodarczą". W takim postępowaniu P.b. przewiduje jednokrotne wydanie postanowienia (na które przysługuje zażalenie) na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Tymczasem organ wydał dwa postanowienia na podstawie tych samych przepisów. Pierwsze z [...] 2016 r. stało się ostateczne, a drugie z dnia [...] 2017 r. jest przedmiotem niniejszej postępowania. W zażaleniu z 10 października 2017 r. skarżąca podniosła zarzut nieważności (art. 156 pkt 3 K.p.a.) tego orzeczenia, lecz Inspektor Wojewódzki w istocie do tego zarzutu się nie odniósł. D. C. zwróciła dalej uwagę, że co prawda organ jednoznacznie stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest drugim postanowieniem wydanym w oparciu o tę samą podstawę prawną, lecz błędnie odniósł to do postanowienia z [...] 2017 r. Na marginesie skarżąca zauważyła też, że prawo co prawda nie przewiduje odrębnego rozstrzygnięcia w stosunku do zaskarżonych postanowień w trybie art. 142 K.p.a., ale nie oznacza to, że organ drugiej instancji jest zwolniony z badania tak zaskarżonego postanowienia. Uchylenie zaskarżonej decyzji (to jest decyzji z [...] 2017 r., [...] decyzją z [...] lipca 2017 r., [...]) nie powoduje automatycznie eliminacji z obrotu prawnego postanowienia niesamoistnego (postanowienia z [...] 2017 r., [...]). W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zagadnienie prawne, precyzyjnie uwypuklone w skardze, a sprowadzające się do pytania: czy w toku postępowania legalizacyjnego dopuszczalne jest ponowne wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., po tym jak decyzja rozbiórkowa została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana po raz kolejny do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji? Skarżąca konsekwentnie twierdzi, że ponowne wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie jest dopuszczalne, jeżeli dotychczasowe postanowienie nie zostało jednoznacznie zakwestionowane w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. D. C. uwypukliła też, że w odniesieniu do obiektu znajdującego się na działce [...] wydano postanowienie nie tylko [...] 2017 r., ale także wcześniej - [...] 2016 r. Sąd odnosi się do argumentów skargi (wyżej przytoczonych) ze zrozumieniem, gdyż dostrzega pewne mankamenty regulacji prawnej K.p.a., wyrażające się w tym, że ustawodawca nie precyzuje w jaki sposób kasacyjna decyzja organu drugiej instancji wpływa na byt prawny niezaskarżalnych postanowień zapadłych w toku postępowania. W tym miejscu dodać też trzeba, że postanowienie z [...] 2016 r., które zdaniem D. C. także rzutuje na postanowienie z [...] 2017 r., wydane zostało pod rządami przepisów, które nie pozwalały na jego zaskarżenie zażaleniem (prawo wniesienia zażalenia na postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. ustawodawca przyznał dopiero ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r., Dz. U. poz. 2255, która weszła w życie 1 stycznia 2017 r.). Niezaskarżalne było też postanowienie z [...] 2017 r., które zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 3 P.b. Postanowienia z [...] 2016 r. i z [...] 2017 r. kwalifikują się więc jako niezaskarżalne, a to determinuje sposób ich oceny, m.in. w kontekście art. 126 i art. 142 K.p.a. Odnosząc się do zagadnienia wyłuszczonego na wstępie rozważań niniejszego uzasadnienia Sąd stwierdził, że w warunkach kontrolowanej sprawy fakt wydania wcześniej postanowień z [...] 2016 r. i z [...] 2017 r. dotyczących tego samego obiektu znajdującego się na działce [...], nie był przeszkodą w ponownym nałożeniu na D. C. obowiązków z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., co nastąpiło kontrolowanym w niniejszej sprawie postanowieniem Inspektora Powiatowego z [...] 2017 r. Zastrzec trzeba, że chodzi o obowiązki dotyczące obiektu kwalifikowanego jako wiata, a nie jako wcześniej – budynek gospodarczy. Skarżący, jak zresztą także i Inspektor Wojewódzki w postanowieniu z [...] października 2017 r., dużą wagę zdają się przywiązywać do art. 142 K.p.a. Skarżący akcentuje przy tym, że zakwestionowanie dotychczas wydanych w trakcie postępowania postanowień wymaga wyraźnego stanowiska organu wyrażonego w decyzji kasacyjnej, a takiego stanowiska Inspektor Wojewódzki nie wyraził. W ocenie Sądu konieczne jest zwrócenie uwagi na inną, nie dostrzeżoną przez skarżącą i organ, kwestię. Zgodnie z art. 126 K.p.a. do postanowień niezaskarżalnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 K.p.a. Oznacza to, że choć postanowienia te są aktami administracyjnymi, nawet wiążącymi organy (art. 110 § 1 K.p.a.), to jednak nie można wyprowadzić dalej idącego wniosku, że akty te mają moc i skutki (zwłaszcza w płaszczyźnie res iudicata) porównywalne z decyzjami. Art. 123 § 2 K.p.a. stanowi jednoznacznie, że "postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Znaczenie postanowień, choć są one niewątpliwie aktami, jest zatem proceduralne. Służą one więc nadrzędnemu celowi jakim jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania jurysdykcyjnego i tak powinny być postrzegane. Nie dziwi więc, że ustawodawca zasadę trwałości decyzji ostatecznych odniósł tylko do tej właśnie formy działania administracji (art. 16 K.p.a.), a w art. 126 K.p.a. do tej zasady nie odsyła i nie nakazuje jej odpowiednio stosować do postanowień. Podsumowując powyższe Sąd stanął na stanowisku, że ocena, czy w danej sytuacji ponowienie postanowienia (wcześniej niezaskarżalnego) w toku postępowania było dopuszczalne zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Nie można jednak wywieść z przepisów generalnej zasady, że żadne postanowienie bez jego wyraźnego wyeliminowania z obrotu, nie może być w trakcie postępowania ponowione, zwłaszcza jeżeli przemawia za tym przebieg sprawy. W niniejszej sprawie decyzją z [...] lipca 2017 r. Inspektor Wojewódzki uchylił wydaną wcześniej decyzję o rozbiórce obiektu znajdującego się na działce [...] uznając, że nie jest to budynek gospodarczy, ale wiata (co zresztą było zgodne z kwalifikacją obiektu proponowaną przez D. C.). Jest oczywistym, że inna kwalifikacja obiektu oznacza istotną zmianę przedmiotu postepowania legalizacyjnego, a to z kolei wymaga wydania między innymi nowego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Aby bowiem doszło do legalizacji obiektu należy w trybie prawem przewidzianym nałożyć na inwestora obowiązki przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, i to dokumentacji dotyczącej sprecyzowanego przedmiotu legalizacji. Skoro w niniejszej sprawie w trakcie postępowania przyjęto (przez wypowiedź Inspektora Wojewódzkiego w decyzji kasacyjnej) odmienną niż dotychczas kwalifikację obiektu jako wiata (zamiast budynku gospodarczego), to stosownie do tego Inspektor Powiatowy obowiązany był nałożyć na D. C. obowiązki z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. z zaznaczeniem, że chodzi właśnie o wiatę (a nie budynek gospodarczy). Z perspektywy projektowej nie jest bowiem bez znaczenia dla jakiego charakteru obiektu projekt jest przygotowywany. Projekt jest dokumentem, który zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b. projekt określa między innymi właśnie funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego. Upraszczając Sąd zwraca uwagę skarżącej, że co prawda postanowienia z [...] 2016 r. i z [...] 2017 r. oraz z [...] 2017 r. dotyczą fizycznie tego samego obiektu, jednak ostatnie postanowienie określa w sposób znacząco odmienny jego kwalifikację. W takim ujęciu jako zasadne jawi się stwierdzenie, że pomiędzy dwoma pierwszymi wymienionymi postanowieniami a ostatnim nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Wreszcie końcowo i uzupełniająco Sąd podkreśla, że sam ustawodawca niezaskarżalne postanowienia traktuje w sposób "mniej formalny". Gdy chodzi o ich zaskarżalność w trybie art. 142 K.p.a. w doktrynie (zob.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2016, wyd. el. Sip Lex, komentarz do art. 142, pkt 3; A. Golęba, [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, wyd. el. Sip Lex, komentarz do art. 142, pkt 3) i orzecznictwie (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Gl 949/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się zgodnie, iż organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest natomiast rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego. Art. 142 K.p.a. dopuszcza więc niejako milczące wygaśnięcie postanowień niezaskarżalnych wydanych w toku postępowania, jeżeli te jawić się będą jako nieprawidłowe w kontekście istoty rozstrzyganego zagadnienia. Przenosząc powyższe na grunt sprawy warto zaznaczyć, że Inspektor Wojewódzki w decyzji kasacyjnej z 26 lipca 2017 r. na stronie 4 wyraził nie budzące wątpliwości stanowisko, że ponowienie postępowania legalizacyjnego jest niezbędne właśnie w zakresie, w jakim ma ono umożliwić D. C. przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu dla obiektu, który skarżąca traktuje jako wiata. To tylko potwierdza, że zaistniała potrzeba wydania spójnego z tym stanowiskiem nowego postanowienia na postawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie Inspektora Powiatowego z [...] 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z [...] listopada 2017 r. zostały wydane zgodnie z prawem. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie zarzutu nieważności postępowania Sąd wskazuje, że zarzut ten jest częściowo trafny, gdyż rzeczywiście w postanowieniu Inspektora Wojewódzkiego z [...] listopada 2017 r. zabrakło odpowiednio wnikliwej analizy prawnej odnoszącej się do problemu zgłoszonej przez D. C. kolizji pomiędzy kolejno wydawanymi przez Inspektora Powiatowego postanowieniami dotyczącymi obiektu znajdującego się na działce [...] Brak tej analizy nie miał jednak wpływu na wynik sprawy. Istotne jest bowiem to, że organ odwoławczy uwypuklił kwestię najważniejszą, a więc fakt, iż na skutek decyzji kasacyjnej z [...] lipca 2017 r. doszło do zmiany kwalifikacji przedmiotu postępowania. To z kolei – jak wyjaśniono – umożliwiło, a nawet zobligowało Inspektora Powiatowego do wydania nowego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.