II SA/Po 161/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2016r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 4, art. 7, art. 8 ust.1 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 11 ust. 3, art. 14, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej w skrócie: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a."), odmówił przyznania K. K. pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na zwrot kosztów zakupu: znaczków i kopert ([...] zł), doładowań do telefonu ([...] zł), zakupu żywności ([...]), kitu do okna ([...] zł), kasku ([...] zł), szpachli ([...] zł), nasion ([...] zł) oraz środków finansowych z przeznaczeniem na wycieczkę do R. ([...] zł). W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono, że wnioskami z dnia [...],[...] i [...] lipca 2015 r. K. K. zwrócił się do organu o przyznanie zasiłku celowego na zakup opisanych wyżej towarów i usług. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że K. K. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosków stanowił zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w miesięcznej wysokości [...] zł. Ponadto, między innymi w okresie od maja do września 2015 r. zostały wnioskodawcy przyznane zasiłki celowe na zakup żywności w miesięcznej wysokości [...] zł. Organ pierwszej instancji podkreślił, że od stycznia 2015 r. do lipca 2015 r. K. K. otrzymał wsparcie w wysokości [...] zł, co w skali miesiąca stanowi kwotę [...] zł. Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. K. K. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło tym samym stanowisko organu pierwszej instancji, że zgłoszone przez wnioskodawcę potrzeby nie należą do niezbędnych potrzeb bytowych, na których zaspokojenie przyznawane są zasiłki celowe, zgodnie z art. 39 u.p.s. Zauważono, że środki finansowe w postaci zasiłku celowego mogą być przyznane na zaspokojenie potrzeby niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości nie może zaspokoić. Zdaniem organu odwoławczego, sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia odpowiadającego jej oczekiwaniu. K. K. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Do skargi dołączył zbiór kserokopii artykułów prasowych i dokumentów. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Skarga – rozpoznana w wyżej zakreślonej kognicji – nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. są zgodne z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], odmawiającą przyznania K. K. pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na zwrot kosztów zakupu: znaczków i kopert ([...] zł), doładowań do telefonu ([...] zł), zakupu żywności ([...]), kitu do okna ([...] zł), kasku ([...] zł), szpachli ([...] zł), nasion ([...] zł) oraz środków finansowych z przeznaczeniem na wycieczkę do R. ([...] zł). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowi art. 39 ust. 1 u.p.s. (tekst jedn. Dz. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dotyczy to w szczególności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 u.p.s. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Dalej, zauważyć należy, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 23), załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna w zakresie formalnym uwzględniać zasady ogólne określone w K.p.a., jak i szczególne zawarte w u.p.s. (art. 106 ust. 4 u.p.s.) oraz w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712), a w zakresie meritum rozstrzygnięcia materialnoprawne zasady zawarte w u.p.s. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokości swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Mając na względzie okoliczności sprawy poddanej sądowej kontroli, zakres i cel świadczeń, jakie skarżącemu już dotychczas przyznano, należało rozważyć, czy potrzeby, o jakich sfinansowanie z pomocy społecznej wystąpił skarżący, są "potrzebami niezbędnymi" (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Zaznaczyć należy, że w sprawie poddanej sądowej kontroli dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosiło 542 zł dla osób samotnie gospodarujących (kwota aktualna na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji, Dz. U. z 2012 r., poz. 823). W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie stwierdziły, że w konkretnych okolicznościach sprawy, wobec uzyskiwanej dotychczas pomoc, zgłaszane przez skarżącego potrzeby były zbyt daleko idące, przekraczając zadania i zakres pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z intencją ustawodawcy celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Jak trafnie zauważyły organy, z treści przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie można w żadnym razie wyprowadzić wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już to wyżej zostało wspomniane, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd też w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie istotną okolicznością jest, że w momencie rozpatrywania wniosku o świadczenie celowe przez organ pierwszej instancji skarżącemu przysługiwał zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie i zasiłek na zakup żywności w kwocie [...] zł miesięcznie. W ocenie Sądu organ nie miał zatem podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu towarów i usług w zakresie wskazanym we wniosku. W tym miejscu należy przypomnieć, że w ramach korzystania z instytucji zasiłku celowego nie można żądać od organów pomocy społecznej zaspokajania w sposób ciągły i we wszelkich sferach potrzeb osób potrzebujących. Nadto organ – o czym była już wcześniej mowa – oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. W przypadku skarżącego udzielane mu wsparcie realizowane jest w formie regularnych świadczeń w postaci przyznawania określonej pomocy finansowej. Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszym stanie faktycznym organ uprawniony do rozpoznania wniosku o pomoc w formie zasiłku celowego przedsięwziął możliwe środki, aby ustalić jaka jest obecna kondycja materialno-finansowa skarżącego. Nadto należy zwrócić uwagę i na to, że K. K. jest objęty przez organ pierwszej instancji stałą pomocą finansową, stosunkowo wysoką, gdy uwzględni się realia funkcjonowania organu, liczbę podopiecznych i ograniczone środki finansowe, którymi organ dysponuje. Nie jest to wprawdzie przesłanka wyłączająca przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, niemniej stanowi pewne wskazanie, pozwalające wykluczyć, by K. K. został pozbawiony pomocy niezbędnej do egzystencji. Podkreślić należy, że potrzeby żywieniowe zgłaszane przez skarżącego zostały zaspokojone poprzez wypłatę zasiłku miesięcznego w wysokości [...] zł miesięcznie – przeznaczonego właśnie na ten cel. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.