II SA/Po 163/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł. (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Brychcy /-/ B. Drzazga /-/D.Rzyminiak-Owczarczak Decyzją z dnia (...) października 2008 r., nr (...), podjętą na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 144 uchwały Rady Miejskiej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), Burmistrz Miasta T. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości zbytych udziałów, łącznie (...) części nieruchomości, oznaczonej nr ewidencyjnym (...) położonej w T. w obrębie "A" w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta oraz zobowiązał byłych właścicieli powyższej nieruchomości – S. T., B. W. oraz M. T. do wniesienia powyższej opłaty w wysokości 1/3 kwoty przypadającej na każdego ze współwłaścicieli. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 02 czerwca 2005 r. Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Uchwała powyższa objęła swoim zasięgiem między innymi nieruchomość oznaczoną nr ewidencyjnym (...) położoną w T. w obrębie "A". Jednocześnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalona została stawka procentowa opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, burmistrz pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie. Aktem notarialnym z dnia (...) listopada 2007 r., nr rep. (...). nr (...), S. T., B. W. oraz M. T. zbyli swoje udziały w nieruchomości oznaczonej nr (...), łącznie (...) części nieruchomości, na rzecz B. T. Mając powyższe na uwadze organ wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia i pobranie jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Kwota jednorazowej opłaty została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia (...) września 2008 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. T. we własnym imieniu oraz w imieniu S. T., żądając jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania. Zdaniem skarżącego decyzja o ustaleniu jednorazowej opłaty planistycznej winna zostać wydana bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana po upływie 10 miesięcy od dnia otrzymania przez Burmistrza aktu notarialnego z dnia (...) listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia (...) października 2008 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, oraz wskazano, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało zmianę przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji spowodowało wzrost ceny, jaki można uzyskać dokonując jej sprzedaży, a aktem notarialnym z dnia (...) listopada 2007 r. nastąpiło zbycie udziałów w nieruchomości. Podkreślono również, że opłata została ustalona na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. T., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. W okresie od 10 czerwca 2009 r. do 11 marca 2010 r. sprawa sądowoadministracyjna została zawieszona, z uwagi na fakt rozpatrywania przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia dotyczącego zgodności art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) listopada 2008 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Artykuł 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Równocześnie na podstawie art. 37 ust. 1 powyższej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, przy czym obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W tym miejscu zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 09 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 (dostępny na stronie internetowej: www.trybunal.gov.pl) orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 01 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 powyższej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że z konstrukcji powołanego przepisu wynika, iż dla powstania obowiązku fiskalnego w sytuacji, gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest obojętne, jak był cel przeznaczenia nieruchomości w wygasłym planie miejscowym. Wzrost wartości nieruchomości, wynikający z tego obowiązek naliczenia i w efekcie również uiszczenia opłaty, jest powiązany z kryterium faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, bez względu na to, czy wartość nieruchomości pokrywałaby się z przeznaczenie określeniem w wygasłym planie miejscowy, czy też nie. Sytuacja taka oznacza, że wzrost wartości nieruchomości wynika nie z aktywności gminy w zakresie wykonywania przez nią obowiązku planistycznego, choć opłata jest niejako "wynagrodzeniem" gminy za dokonanie przewidzianych prawem działań planistycznych, ale właśnie z zaniechania gminy i nieuchwalenia planu miejscowego we właściwym terminie. Ponadto w ocenie Trybunału sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację uznano więc za niezgodną z art. 32 Konstytucji. W powołanym wyroku stwierdzono też, że właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w które gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działania przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami. Sąd wskazuje, że stan prawny ukształtowany w następstwie cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala na ustalenie opłaty planistycznej opartej na wzroście wartości nieruchomości określonym na podstawie faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem tego planu. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma moc wsteczną i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji na przepisie, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia to, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w § 1 tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006r., II OSK 496/2005, Lex nr 196700). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu (...) września 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. Z., wskazano, że przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie istniał żaden obowiązujący plan będący aktem prawa miejscowego, ponieważ uchwała Rady Miejskiej z dnia 24 maja 1994 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta przestała obowiązywać z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podkreślił rzeczoznawca, mając na względzie treść § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1628), przy ustaleniu wartości nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjąć należało faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, wynikający z jej dotychczasowego przeznaczenia. Stąd wartość nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła wartość nieruchomości według jej faktycznego dotychczasowego przeznaczenia. Sąd podkreśla, że analiza powyższego operatu szacunkowego, w świetle przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, została wydana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż obliczenie wzrostu wartości nieruchomości odniosło się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania, nie zaś zmiany w stosunku do obowiązującego uprzednio planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta T. ustalające wysokość opłaty planistycznej zostały wydane na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjność została orzeczona ostatecznym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 09 lutego 2010 r., a więc z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określonym w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono, jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające winny zbadać jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym uchwalonym przed 01 stycznia 1995r. i dopiero wówczas dokonać oceny, czy nowo przyjęta dla tego terenu funkcja planu miejscowego z 2005 r. rzeczywiście spowodowała wzrost wartości nieruchomości. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powyższej ustawy. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak