II SA/Po 163/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2011r. nr [...] znak [...] II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 100zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ W. Batorowicz /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (znak: [...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2009 r. nr [...] (znak [...]), którą organ I instancji na podstawie art. 104 § 1 kpa orz art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał A. K. i M. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń, obecnie użytkowanych jako placówka wychowawcza w budynku przy ul. [...] w [...]. W dniu 27 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wyżej wymienionych stron na decyzję organu II instancji z dnia [...] listopada 2008 r. Upomnieniami z dnia [...] września i z dnia [...] listopada 2010 r. 2010 r. (znak:[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wezwał inwestorów do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] 2008 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., w odpowiedzi na zapytanie inwestorów z dnia [...] października 2010 r., wyjaśnił, iż obecny sposób użytkowania pomieszczeń opisanych w decyzji nr [...] z dnia [...] 2008 r. powoduje zmianę warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), tzn. warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, z zdrowia, higieniczno-sanitarnych oraz wielkość lub układ obciążeń, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obydwu instancji o nie może być poddawane przez stronę w wątpliwość. Organ "ponownie wskazał", iż wykonanie przedmiotowego obowiązku powinno przybrać postać przywrócenia pierwotnego, mieszkalnego sposobu użytkowania powyższych pomieszczeń. W dniu [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., działając jako organ egzekucyjny, wystawił tytuł wykonawczy nr [...] r. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym wskazał jako podstawę prawną obowiązku decyzję własną z dnia [...] 2009 r. nr [...], ponadto określił treść obowiązku jako "Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń, które obecnie użytkowane są jako placówka wychowawcza, mieszczących się na parterze i piętrze budynku przy ul. [...] w [...], które poprzednio były częścią składową budynku mieszkalnego." Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2010 r. organ egzekucyjny nałożył na inwertorów grzywnę w kwocie [...] 000 zł w celu przymuszenia i wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] do dnia [...] lutego 2011 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. pełnomocnik A. K. wniósł w imieniu strony zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wskazując jako podstawę art. 33 pkt 1 w związku z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjny w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), zarzucając naruszenie art. 33 pkt 5 tej ustawy, jak również ewentualnie art. 33 pkt 6 powołanej ustawy. Strona wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie postanowienia nr [...] z dnia [...] 2010 r. oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów. Strona podniosła, iż organ nadzoru budowlanego, pomimo dwukrotnego wezwania, nie udzielił odpowiedzi jakich konkretnie czynności faktycznych miałaby dokonać strona by zrealizować żądanie organu w zakresie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania wyżej opisanych pomieszczeń. Ponadto strona podniosła, iż ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. zmieniono art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie pkt 1 w tym przepisie, a w budynku zobowiązanej nie stwierdzono zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się trwale niewykonalny. Strona zakwestionowała również możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 48, art. 49 i art. 49a i art. 49b Prawa budowlanego. W ocenie strony możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w trakcie postępowania w trakcie legalizacji zmiany sposobu użytkowania, a zobowiązani legitymują się decyzją o warunkach zabudowy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2011 r. organ egzekucyjny na podstawie art. 17 § 1 oraz art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oddalił zarzuty strony. W uzasadnieniu organ powołał się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych i stwierdził, że obowiązek polegający na przywróceniu poprzedniego, to jest mieszkalnego sposobu użytkowania pomieszczeń użytkowanych obecnie jako placówka wychowawcza, jest z natury wykonalny, a jego wykonanie polega na zaprzestaniu użytkowania tych pomieszczeń w charakterze placówki wychowawczej i przywróceniu pierwotnego - mieszkalnego - przeznaczenia. Ponadto organ zauważył, iż z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie może weryfikować decyzji organu nadzoru budowlanego, o czym informował zobowiązaną pismami z dnia [...] października i [...] listopada 2010 r. Zarzut niedopuszczalności egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego organ uznał za całkowicie nieuzasadniony, nie zostały powołane bowiem żadne konkretne okoliczności, o których mowa w art. 33 pkt 6 powołanej ustawy, a powołane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest całkowicie nieadekwatne do przedmiotowego postępowania [egzekucyjnego]. Organ nie stwierdził zachodzenia w sprawie okoliczności z art. 33 pkt 6 stosowanej ustawy; wobec treści rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów nie zachodzą uzasadnione wypadki, o których mowa w art. 35 § 1 powołanej ustawy i brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, jak i poszczególnych czynności; oddalenie zarzutów, zgodnie z art. 34 § 4 tej ustawy, uniemożliwia umorzenie postępowania, jak i stosowania mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (znak:[...]), wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 123 § 1 w związku z art. 144 kpa oraz w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, iż zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego I instancji z dnia [...] 2011 r. wniosła A. K. żądając uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania. Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutu strony, którego podstawą było stwierdzenie, iż decyzja [z dnia [...] 2009 r.] w brzmieniu dotychczasowym nie nadawała się do wykonania i wyjaśnił, iż niewykonalność, w rozumieniu art. 33 pkt 5 powołanej ustawy, obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter obiektywny i dotyczy sytuacji, gdy obowiązek niemożliwy do wykonania w oparciu aktualne osiągnięcia wiedzy i techniki, nie tylko przez zobowiązanego, ale także przez żadną inną osobę. Organ odwoławczy podzielił w całości w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Ponadto w uzasadnieniu organ zawarł wtrącenie "na marginesie" odnoszące się do kwestii wykonalności obowiązku, dotyczącego innego stanu faktycznego i innej sprawy. Organ odwoławczy stwierdził także, iż w postępowaniu stroną postępowania są obydwoje zobowiązani, wobec czego należy zagwarantować stronom udział w postępowaniu zgodnie z art. 10 kpa, zatem stroną jest tak A. K. jak i M. K., a organ egzekucyjny skierował zaskarżone postanowienie oddalające zarzuty jedynie do A. K. reprezentowanej przez radcę prawnego. Z tej też przyczyny, wobec wydania postanowienia z naruszeniem prawa, organ odwoławczy skasował zaskarżone postanowienie. Skargę na postanowienie organu II instancji wniosła zobowiązana A. K. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Strona zarzuciła naruszenie art. 124 § 2 kpa poprzez niejasny i niespójny wywód uzasadnienia, który nie zawiera odniesienia się do meritum sprawy, oraz zawarcie w uzasadnieniu kwestii, które nie dotyczą w ogóle niniejszej sprawy, oraz naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpoznanie meritum sprawy i dalsze uchylanie się przez organ administracji od odpowiedzi na pytanie, które z parametrów określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uległy zmianie. W uzasadnieniu skargi strona wskazała na poglądy orzecznictwa uzasadniające dopuszczalność zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji lub postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, iż w powyższej sprawie wniósł w dniu [...] lutego 2011 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie o zbadanie z urzędu legalności zaskarżonego postanowienia, bowiem podstawa prawna postanowienia jest sprzeczna z zapadłym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na zarzuty skargi organ domagał się jej oddalenia. Do akt sprawy, w nawiązaniu do pisma tutejszego Sądu z dnia 29 kwietnia 2011 r., wpłynęła odpowiedź Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przed tym organem nie toczyło się żadne nadzwyczajne postępowanie dotyczące zaskarżonego do tutejszego Sądu postanowienia. W załączonym piśmie organu centralnego skierowanym do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wyjaśnił, iż powołanie w zaskarżonym postanowieniu niewłaściwej podstawy prawnej - art. 138 § 1 pkt 2 kpa w miejsce art. 138 § 2 kpa przy jednoczesnej spójności sentencji i uzasadnienia przedmiotowego postanowienia nie daje podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie legalności tego postanowienia. Wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 785/10 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. K. od wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 listopada 2009 r. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2008 r. znak [...]. Do dnia wyrokowania nie zostało w Centralnej Bazie Orzeczeń udostępnione uzasadnienie przedmiotowego wyroku. Pismem procesowym z dnia 9 maja 2011 r. strona skarżąca zwróciła uwagę na powyższy fakt i wyjaśniła, iż ustnych motywów uzasadnienia wyroku wynika, że "drugi zarzut skargi jest jak najbardziej uzasadniony." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem należało zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego wyżej instancji, a także poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego niższej instancji nr [...] z dnia [...] 2011 r., wyeliminować z obrotu prawnego. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z przepisami ustrojowymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procedurą administracyjną według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd przy tym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną bądź poprawnością w przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 156 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), bądź przepisu postępowania - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (lit. c), albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. b), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 785/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 27 listopada 2009 r. oraz zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2008 r. znak [...]. W wyniku usunięcia z obrotu prawnego wyżej opisanych decyzji zachodziła podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa (postępowanie zakończone decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). Zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być nieistnienie obowiązku. Szczególne wymogi dotyczące trybu orzekania w przedmiocie zarzutów w zakresie uzyskania stanowiska wierzyciela przewidują art. 34 § 1 oraz § 2 i 5 tej ustawy. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w sytuacji gdy wierzycielem jest ten sam organ, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 25 czerwca 2007 r. sygn. akt I FPS 4/06, ONSAiWSA 2007/5/112). Strona skarżąca w postępowaniu egzekucyjnym, powołując się na niewykonalność orzeczonego obowiązku, domagała się umorzenia tego postępowania i uchylenia postanowienia nr [...] z dnia [...] 2010 r. Należy wobec tego przypomnieć, że według art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 przywołanej ustawy postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli nie istniał. W takim przypadku, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. W rozpoznawanej sprawie, jak na to wprost wskazuje treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 785/10 z obiegu prawnego została wyeliminowana ostateczna decyzja administracyjna, na podstawie której został wydany tytuł wykonawczy będący podstawą toczącego się postępowania egzekucyjnego. Wobec wydanych w sprawie przez organy egzekucyjne postanowień w przedmiocie zarzutów zachodziła podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a w konsekwencji zaktualizowała się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nakazująca uchylenie zaskarżonego postanowienia niezależnie od stwierdzenia ewentualnych innych naruszeń prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie treść art. 135 p.p.s.a. uprawniała Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego również postanowienia poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego wyższej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy egzekucyjne winny uwzględnić treść art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 w związku z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co do zachodzenia podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, skoro aktualnie brak decyzji właściwego organu, z której wynikałby obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej. Wobec charakteru i konsekwencji stwierdzonych wyżej podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym, w sprawie zbędna była ocena zaskarżonego aktu pod kątem innych naruszeń prawa, które podniosła strona skarżąca. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. W konsekwencji w pkt III, stosując art. 152 p.p.s.a., określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonych przez stronę kosztów sądowych.