II SA/Po 165/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi M. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2008r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. L. z dnia [...] 2008r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania M. C. i A. C. od decyzji Wójta Gminy S. L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia - w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] o pow. [...]m² położonej w S. L. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy S. L. wydał w dniu [...]. decyzję, w której orzekł o ustaleniu dla M. C. i A. C. jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jako podstawę do naliczenia opłaty organ wskazał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej upzp) w zw. z § 11 uchwały nr XLI/352/2005 Rady Gminy S. L. z dnia 18.08.2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. L., rejon D. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 154, poz. 4198 – dalej mpzp S. L.). Organ wskazał, że w wyniku wejścia w życie mpzp S. L. zwiększyła się wartość nieruchomości objętej postępowaniem z racji jej dotychczasowego rolnego charakteru. Działka nr [...] zgodnie z mpzp S. L. przeznaczona jest pod działalność gospodarczą produkcyjno-usługową. Organ wyjaśnił, że mpzp S. L. obowiązuje od [...].2005 r., a przed jego uchwaleniem na tym terenie nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani decyzja o warunkach zabudowy dla działki [...]. Działkę te skarżący sprzedali [..].2007 r. wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu mpzp S. L. określona została przez rzeczoznawcę majątkowego w postaci operatu szacunkowego. Organ wzrost wartości nieruchomości obliczył jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia działki opisanego w ewidencji gruntów przed jego uchwaleniem. Działka o nr [...] w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego S. L., uchwalonym przez Radę Gminy S. L. uchwałą nr XV/84/94 z dnia 9.12.1994 r., który utracił moc z dniem 31.12.2003 r. przeznaczona była pod aktywizację gospodarczą. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od tej decyzji wnieśli M. C. i A. C. domagając się jej uchylenia. Skarżący zażądali uzupełnienia materiału dowodowego o poprawnie sporządzony operat szacunkowy o wartości nieruchomości według jej stanu faktycznego i prawnego na dzień zmiany sytuacji planistycznej. W odwołaniu wskazano, iż dla ustalenia faktycznej sytuacji planistycznej, a co za tym idzie wartości nieruchomości nie bez znaczenia pozostają zapisy poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy S. L. nr XV/84/94 z dnia 9 grudnia 1994 r.). W dacie uchwalenia mpzp S. L. nie istniała działka nr [...], która powstała później w wyniku uprawomocnienia decyzji podziałowej działki oznaczonej nr [...]. Rzeczoznawca błędnie przyjął, iż cała nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...] wykorzystywana była jako grunty niezabudowane. Dlatego też skarżący domagali się aby rzeczoznawca uwzględnił faktyczny sposób korzystania z nieruchomości i przyjął, że działka nr [...] była działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym, budynkami gospodarczymi i magazynowymi oraz częściowo przeznaczona była pod działy specjalne produkcji rolnej. W wyniku rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 37 oraz art. 36 ust. 4 upzp jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wzrośnie wartość nieruchomości, a jej właściciel przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) pobiera jednorazowa opłatę ustalona w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że przed uchwaleniem mpzp S. L. działka nr [...] stanowiła grunty opisane w ewidencji gruntów jako RIVA, RV, RVI. Zgodnie z mpzp S. L. działka nr [...] przeznaczona jest pod działalność gospodarczą produkcyjno-usługową. Mpzp S. L. obowiązuje od [...].2005 r., a działka została sprzedana [....].2007 r. W skardze do sądu administracyjnego M. C. i A. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 03.06.2009 r. sygn. II SA/Po 994/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne wskazując, iż rzeczoznawca ustalając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu do porównania przyjął transakcje dotyczące nieruchomości o charakterze rolnym. Wzrost wartości nieruchomości odniósł w zakresie przeznaczenia terenu przed uchwaleniem planu do faktycznego sposobu jego wykorzystania w tym czasie. Podobny problem pojawił się w sprawie o sygn. II SA/Kr 778/07 rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, co spowodowało zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu zarejestrowanego pod sygn. P 58/08, które zostało sformułowane w następujący sposób: czy przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 01.01.1995 r., który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 upzp - jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia 11.03.2010 r. sygn. II SA/Po 994/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. działając na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) postanowił podjąć zawieszone postępowanie, w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 09.02.2010 r. wyroku w sprawie o sygn. P 58/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ppsa). Działając przy tym w myśl art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Ze zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że Uchwałą Rady Gminy S. L. z dnia [...].2005 r. Nr XLI/352/2005 nieruchomość skarżących przeznaczona została pod działalność gospodarczą. Bezpośrednio przed uchwaleniem wymienionego planu na terenie nim objętym nie obowiązywał żaden inny plan zagospodarowania przestrzennego, ani decyzja o warunkach zabudowy terenu. W ostatnio obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy S. L. (uchwała Rady Gminy S. L. nr XV/84/94 z dnia 09.12.1994r.), który wygasł na podstawie art. 87 ust. 3 upzp z dniem 31.12.2003 r., nieruchomość skarżących przeznaczona była pod aktywizację gospodarczą. Powyższe wyklucza w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego odniesienie wzrostu wartości nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust.1 upzp. do kryterium jej faktycznego wykorzystywania. W istocie bowiem przeznaczenie nieruchomości w planie z 2005 r. zostało określone tak samo jak w miejscowym planie z 1994 r., który utracił moc z dniem 31.12.2003 r.. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 09.02.2010 r. sygn. akt P 58/08 uznał, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 01.01.1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Uzasadniając swoje stanowisko Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Wzrost wartości nieruchomości powinien być natomiast rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami. Powyższe rozważania znajdują zastosowanie w niniejsze sprawie. Porównując, bowiem przeznaczenie przedmiotowych gruntów w już nieobowiązującym oraz w nowym planie miejscowym należy dojść do wniosku, że przeznaczenie to w istocie nie zmieniło się. Obciążenie obywateli fiskalnymi konsekwencjami takiej opieszałości gminy w uchwalaniu przepisów prawa miejscowego prowadzi do takiego zróżnicowania podmiotów, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niedopuszczalne. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 24, poz. 124 z 2010 r. i wszedł w życie z dniem 15.02.2010 r. Wyrok ten z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, ma walor powszechnie obowiązujący. Oznacza to związanie nim składu orzekającego i nie ma znaczenia fakt, że utrata mocy przepisu nastąpiła w wyniku orzeczenia, wydanego już po wniesieniu skargi. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu, na podstawie którego wydana została decyzja, stanowi zaś przesłankę wznowieniową z art. 145 a § 1 kpa. Przepis ten zezwala na wznowienie postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przepis art. 37 ust. 1 upzp, który stanowił podstawę do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. L. okazał się niezgodny z Konstytucją RP. W tym stanie rzeczy decyzje organów obu instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa w zw. z art. 145a § 1 kpa o czym orzeczono w pkt I wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności zaś winny mieć na względzie wywody Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. II wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. O zwrocie kosztów na rzecz skarżących orzeczono w pkt. III wyroku na podstawie art. 200 ppsa. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska MK