II SA/Po 166/24

Dnia 22 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: sekr. sąd. Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 roku sprawy ze sprzeciwu K. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeciw K. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "inwestorem" lub "skarżącą") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB" lub "organem II instancji") z dnia 16 lutego 2024 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 22 grudnia 2022 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze, budowy odcinka sieci kanalizacji deszczowej, położenia sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, sieci elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i cieplnej na nieruchomości przy ul. [...]/[...]/[...] w P. (działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] ark. [...], obręb P., działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ark. [...] obręb P.) z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto WINB przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie powołane poniżej orzeczenia sądowe dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji danego orzeczenia. Od 2017 r. P. Spółdzielnia Mieszkaniowa systematycznie stara się o uznanie, iż realizacja inwestycji, opisana w poprzednim akapicie, jest samowolą budowlaną z uwagi na budowę z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi. Inwestor od lat zaprzecza temu faktowi. Decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r., nr [...], znak: [...], PINB umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Na skutek rozpoznania odwołania od decyzji, decyzją z dnia 31 grudnia 2019 r., nr [...], WINB uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Decyzja WINB została zakwestionowana sprzeciwem od decyzji, jednakże prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2020 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że WINB zasadnie podjął decyzję kasatoryjną, ponieważ wyjaśnieniu podlegało zagadnienie związane z dachem budynku. Nie wykonano zielonego dachu zgodnie z założeniami, co stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. To zdaniem Sądu, uzasadniało uchylenie decyzji PINB, gdyż nie wyjaśniono oraz nie ustalono czy dach zielony został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym. Umorzenie postępowania administracyjnego jest przedwczesne, jeżeli nadal nie wiadomo jak ma się sposób wykonania dachu do projektu budowlanego zamiennego. To właśnie polecono ponownie zbadać przez PINB. Dnia 12 lipca 2022 r. PINB przeprowadził wcześniej zapowiedzianą kontrolę działek należących do inwestora. Ustalono, że inwestor zmniejszył wymiary dachu w stosunku do tego, co było ujęte w projekcie budowlanym. Zmniejszenie nastąpiło o 221 m2. PINB spostrzegł jednak, że zagospodarowanie przestrzeni wokół budynku doprowadziło do zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej, co w ostatecznym rozrachunku odpowiada powierzchni wskazanej w projekcie budowlanym zamiennym. W oparciu o ww. ustalenia, decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r., nr [...], znak: [...], PINB umorzył postępowanie administracyjne w całości. PINB powołał się na swoje ustalenia. Uznał, że skoro ostatecznie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej istniejący na nieruchomości inwestora odpowiada temu, który były wymagany przez projekt budowlany, to nie może być mowy o istniejącej samowoli budowlanej. PINB stwierdził, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, a w związku z tym konieczne okazało się umorzenie postępowania. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła P. Spółdzielnia Mieszkaniowa, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. D. S.. Strona podniosła szereg zarzutów uchybień przepisom prawa procesowego, a również i to, że PINB nie wykonał zobowiązania nałożonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Pismem z dnia 17 maja 2023 r. WINB zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Chodziło o przedłożenie dokumentacji fotograficznej w kolorze, przedstawienie rzutów oraz planów sytuacyjnych dla wykazania miejsc, gdzie dodatkowa powierzchnia zielona została wykonana. WINB chciał także wyjaśnień, jakie konkretnie prace zostały podjęte przez inwestora. PINB nadesłał oczekiwany materiał w piśmie z dnia 11 grudnia 2023 r. i wskazał, że powierzchnia biologicznie czynna związana z nieruchomością inwestora wynosi łącznie 1.128,5 m2. Decyzją z dnia 16 lutego 2024 r., nr [...], WINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że ustalenia PINB nie pozostawiają wątpliwości co do niezrealizowania dachu inwestycji zgodnie z wymogami przedstawionymi w projekcie budowalnym. Zmniejszenie powierzchni tzw. zielonego dachu sprawia, że nie może być mowy o umorzeniu postępowania administracyjnego, nawet pomimo wykonania dodatkowej zieleni w otoczeniu budynku. Z akt sprawy nie da się jednak wywnioskować, zdaniem WINB , czy powierzchnia biologicznie czynna została faktycznie wykonana oraz czy odpowiada ona zatwierdzonemu projektowi budowlanemu. Organ I instancji również nie wykonał wszystkich poleceń, jakie WINB mu zlecił w piśmie z dnia 17 maja 2023 r. WINB uznał, że nie może w ten sposób samodzielnie rozstrzygnąć o istocie sprawy, ponieważ naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżąca, działając samodzielnie, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji organu II instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja PINB nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez WINB . Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że WINB błędnie skoncentrował się na powierzchni biologicznie czynnej umiejscowionej na dachu, a nie na ogólnym bilansie zieleni, która odpowiada tej wskazanej w projekcie budowlanym. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2024 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na rozprawę w dniu 22 sierpnia 2024 r. nie stawił się nikt. Wyrok ogłoszono po zamknięciu rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw od decyzji jest uzasadniony. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), kognicją sądów administracyjnych są objęte decyzje administracyjne. Trzeba mieć jednak na względzie, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, dla której ustawodawca przewidział specjalny tryb kontroli sądowej – art. 3 § 2a p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19). Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: 1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego, będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję PINB z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez WINB przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Zgodnie z poprzednim wyrokiem tut. Sądu zapadłym w sprawie – II SA/Po [...] – rolą PINB było zbadanie tego, jak kwestia związana z osiągnięciem wskaźnika powierzchni czynnej biologicznie została zrealizowana w kontekście budynku należącego do skarżącej. Dnia 12 lipca 2022 r. odbyła się kontrola, podczas której ustalono, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został osiągnięty w taki sposób, w jaki wskazano to w projekcie budowalnym zamiennym. Natomiast skarżąca dokonała nasadzeń, które w ostatecznym rozrachunku, będą wykazywać zgodność z wymaganym wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej. Rozpatrując odwołanie WINB skorzystał z art. 136 k.p.a., a więc dostrzegł pole do uzupełnienia postępowania dowodowego. Odpowiedź PINB nie usatysfakcjonowała WINB w pełni, gdyż PINB istotnie nie przekazał informacji o pracach wykonanych przez skarżącą na poczet zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej wokół budynku. W tym miejscu Sąd wskazuje, że działania, które w ocenie WINB wykraczają poza ramy postępowania dowodowego, w istocie rzeczy mogą zostać zrealizowane przez organ odwoławczy. Dzięki ustaleniom PINB organ II instancji wie doskonale, że skarżąca nie wykonała zielonego dachu zgodnie z projektem budowlanym. Jest to teza, która została postawiona już w poprzednim wyroku tut. Sądu. Dzięki ustaleniom kontroli z dnia 12 lipca 2022 r., wiadomym jest o ile powierzchnia biologicznie czynna została zmniejszona w stosunku do wymaganej. WINB wie także, w jakim zakresie została ta powierzchnia zwiększona poza powierzchnią dachu. Zastanawiające dla Sądu jest to, dlaczego WINB zaniechał zestawienia zgromadzonych danych i treści projektu budowlanego zamiennego i ostatecznie organ II instancji nie rozstrzygnął sprawy samodzielnie. WINB podniósł w zaskarżonej decyzji, że z akt sprawy nie da się wywnioskować, czy powierzchnia biologicznie czynna została faktycznie wykonana oraz czy odpowiada ona zatwierdzonemu projektowi budowlanemu. Organ I instancji również nie wykonał wszystkich poleceń, jakie WINB mu zlecił w piśmie z dnia 17 maja 2023 r. Jest to argumentacja organu, z jaką Sąd w składzie orzekającym się nie godzi. Skoro WINB otrzymał kolorowe zdjęcia wraz z planami i rzutami, to nie ulega wątpliwości fakt istnienia roślinności wpisującej się w powierzchnię biologicznie czynną. W odpowiedzi na wezwanie WINB , organ I instancji przedstawił liczbowy zakres powierzchni przeznaczonej na roślinność. Wystarczyło więc zestawić te dane liczbowe z danymi zwartymi w projekcie budowalnym zamiennym i zdecydować, czy takie rozwiązania odpowiadają przepisom prawa budowlanego. Nie sposób stwierdzić, że powyższe działania wykraczają poza możliwości organu odwoławczego. Niepomyślność zastosowania art. 136 k.p.a. nie może prowadzić do wniosku, że skoro organowi nie udało się ustalić danych kwestii, to należy automatycznie przyjąć, że organ I instancji powinien wszystko zrobić samodzielnie. Należy przypomnieć, że organ II instancji jest w pełni merytorycznym organem administracji publicznej, który ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę tak, jakby nie było organu I instancji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 294/23). Oczywistym jest, że gdyby organ odwoławczy miał na siebie przejąć cały ciężar przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowiłoby to naruszenie art. 15 k.p.a., jednakże w niniejszej sprawie o takim stanie rzeczy nie ma mowy. WINB dysponuje wystarczającymi danymi do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeżeli jakieś informacje wymagają doprecyzowania, organ II instancji może skorzystać z art. 136 k.p.a. i przy pomocy PINB wyjaśnić brakujące wiadomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności wniesionego sprzeciwu. Naruszenie ze strony WINB przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest ewidentne, co oznacza, że decyzja organu II instancji nie może się ostać w obrocie prawnym. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, co stanowi równowartość wpisu stałego od sprzeciwu od decyzji (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim WINB przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za wymagane i wyda decyzję merytoryczną.