II SA/Po 167/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia (...) marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 121 § 2 w związku z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na A. W. grzywnę w wysokości (...) zł. Złożonym w dniu (...) marca 2009 r. zażaleniem A. W. zaskarżył powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Poznańskiego z dnia (...) marca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia (...) maja 2009 r., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. W. reprezentowany przez radcę prawnego K. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 09 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 556/09, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2009 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie Sąd wskazał, że rozpoznano zażalenie wniesione z uchybieniem terminu stanowiło kwalifikowaną wadę postępowania określoną w art. 156 § 2 kpa skutkującą nieważnością postępowania zażaleniowego. Pismem z dnia (...) maja 2010 r. A. W. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2009 r. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywrócił A. W. termin do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2009 r., nr (...) i rozpoznając powyższe zażalenie, postanowieniem z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2009 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania a następnie wskazał, że nie ma przeszkód prawnych do wystawienia tytułu wykonawczego oraz zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Jednakże analiza postanowienie z dnia (...) marca 2009 r. wskazuje, że nie zawiera ono wszystkich koniecznych elementów – nie zawierało pouczenia o środkach zaskarżenia oraz uzasadnienia faktycznego. W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy nie jest możliwe zastosowanie innego środka egzekucji. Organ I instancji nie odniósł się jednakże do treści powyższego, pomijając również uzasadnienie celowości zastosowania nałożonego środka egzekucyjnego. W opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji powinien w szczególności rozważyć zasadność nałożenia środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu niewykonalności decyzji organ wskazał, że niewykonalności musi mieć charakter obiektywny, zaś podnoszony zarzut został uznany w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2010 r. za niezasadny. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. W. reprezentowany przez radcę prawnego K. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia (...) marca 2009 r., w sytuacji, w której organ II instancji nie wskazał żadnych okoliczności sprawy, które wymagałyby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części; art. 139 kpa poprzez zamieszenia w uzasadnieniu postanowienia wskazać o konieczności orzeczenia wykonania zastępczego; art. 15 kpa poprzez narzucenie organowi pierwszej instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska co do zarzutów zażalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) grudnia 2010 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2009 r. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 kpa postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność są określone w art. 138 kpa formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2, obowiązującą w dacie orzekania przez organ II instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji miało charakter wyjątkowy i jak podkreśla się w doktrynie mogło mieć miejsce wyłącznie w przypadku, w którym organ I instancji bądź to nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadzone postępowanie wyjaśniające rażąco narusza przepisy postępowania (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 9, Warszawa 2008, s. 626). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały więc wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do całości lub znacznej części postępowania. Stanowisko powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie w dokonanej z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji przepisów kpa, nadającej art. 138 § 2 nowe brzmienie. Zgodnie z nim organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana obecnie z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2009 r. winien był dokonać oceny prawidłowości postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia. Organ winien więc ocenić, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulującym powyższą tematykę. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, że oceny powyższej nie dokonano. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł bowiem o uchyleniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak zawarcia w nim pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia oraz braku rozważenia, czy w przedmiotowej sprawie niezbędne byłoby zastosowanie innego środka egzekucyjnego. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Pierwsze ze stwierdzonych uchybień, dotyczące braku pouczenia oraz przytoczenia stanu faktycznego sprawy, nie stanowi uchybienia, które stanowiłoby wadę skutkującą koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uwagę na to zwrócił już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 09 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 556/09, gdzie wskazano, iż brak zawarcia w postanowieniu pouczenia o środkach zaskarżenia stanowi przesłankę uzasadniającą ponowne wniesienie zażalenia wraz z wnioskiem o jego przywrócenie. Tym samym stwierdzone uchybienie nie stanowiły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podobnie niedokonanie przez organ I instancji rozważań, co do możliwości zastosowania innego środka egzekucyjnego nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa. W świetle poczynionych wyżej ustaleń z treści art. 15 oraz 138 § 2 kpa wynika, uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że istniejące braki dowodowe lub też wady postępowania uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Poczynione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uwagi, co do konieczności dokonania rozważeniem w przedmiocie nałożenia konkretnego środka egzekucyjnego, bez wskazania zwłaszcza, czy takich rozważań nie można było dokonać w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozstrzygnięcie. Nie mieszczą się bowiem w katalogu przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa i nie stanowią braków, których uzupełnienie w drodze uzupełniającego postępowania egzekucyjnego byłoby niezbędne. W tym miejscu Sąd podkreśla raz jeszcze, że podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wiec, czy istniał obowiązek wykonania czynności i czy obowiązek ten nie został spełniony. Organ II instancji nie twierdzi i nie wskazał, że te przesłanki nie zostały wyjaśnione. Co więcej, mając na względzie zarzuty skarżącego wskazać należy, że stan faktyczny sprawy nie jest sprzeczny. Stąd też nie było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 kpa, stanowiącego wyjątkowy rodzaj rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że rozstrzygając przedmiotową sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 138 § 2, a więc dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane jest do dokonania merytorycznej oceny zasadności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2009 r. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.