II SA/Po 167/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi G. U. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy M. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) odmówił W. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] w M. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. W. J. wystąpił o ustalenie warunków dla przedmiotowej inwestycji, przy czym decyzja o warunkach zabudowy miała być wykorzystana na potrzeby postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej. Organ I instancji przedstawił również dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w sprawie został wydany wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1046/11, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla omawianego przedsięwzięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji wskazał, że do wniosku skarżącego została załączona mapa zasadnicza 1:1000 oraz warunki przyłączenia do mediów. Za strony postępowania uznano właściciela działki objętej inwestycją oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę właściwej organizacji zawodowej architektów. Dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje aktualnie żaden plan miejscowy, wobec czego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy. W tym celu przeprowadzona została analiza urbanistyczna na obszarze wyznaczonym w oparciu o § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). W tak wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje się jednak żadna zabudowana działka. Na przedmiotowej działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy z dachem dwuspadowym i budynek gospodarczy jednokondygnacyjny z dachem dwuspadowym, podlegające legalizacji. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...], obręb M., działki nr [...] i [...], obręb R., oraz działki nr [...], [...], obręb R. stanowią lasy. Na działkach tych nie występuje żadna zabudowa. Pozostałe działki w obszarze analizowanym stanowią grunty rolne i są również niezabudowane. Tym samym w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy albo zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności i wykorzystania terenu. Nie został zatem spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wskazał poza tym, że działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej. Istniejące uzbrojenie jest nadto wystarczające dla realizacji przedsięwzięcia. Działka nr [...] stanowi przy tym tereny budowlane (B) oraz grunty rolne (R VI), a zatem nie jest wymagane wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wezwał skarżącego do wskazania, czy zabudowa znajdująca się na zajmowanej przez niego działce ma charakter zabudowy zagrodowej, tj. czy prowadzi on gospodarstwo rolne, a jeśli tak, to jaką powierzchnię ma to gospodarstwo. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że prowadzi działkę warzywną, sadzi ziemniaki, a nadto hoduje kury i kaczki. Działka ma powierzchnię 0,5 ha i 10 arów. Ze sprawozdania okresowego podatku rolnego z dnia [...] maja 2013 r. wynika z kolei, że za okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie M. wynosiła 7,09 ha. Tym samym nie było również podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji aktualnie nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. W. J. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od 11 lat stara się zalegalizować samowolę budowlaną, którą zrealizował na swojej działce. Na swojej posesji mieszka z żoną i dwójką dzieci. Skarżący zaznaczył również, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło zarazem, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje aktualnie żaden plan miejscowy, wobec czego ustalenie warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednak, że w omawianym przypadku nie został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto nie zachodzi również możliwość sięgnięcia do art. 61 ust. 4 tejże ustawy. Zabudowa występująca na działce inwestora nie ma bowiem cech zabudowy zagrodowej. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji zachował wszystkie wymagania dotyczące gromadzenia materiału dowodowego i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, jakie wynikają z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1-3 k.p.a. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. W. J. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy administracji publicznej nie wzięły pod uwagę szeregu zagadnień, które mogłyby mieć pozytywny wpływ na wynik postępowania, a samo kwestionowane przez niego rozstrzygnięcie narusza zaufanie skarżącego do organów Państwa. W. J. dodał zarazem, że jest biednym, obecnie bezrobotnym, ale praworządnym człowiekiem. Założył rodzinę i ma dwójkę małych dzieci. Cierpi na chorobę wieńcową serca i nadciśnienie tętnicze. Leczy się od 5 lat. Omawianą działkę nabył w dniu [...] października 2002 r., osiedlił się na niej po tym, jak nie miał gdzie się podziać Znajdowały się wtedy na niej fundamenty z 1994/1995 r., na których skarżący rozpoczął wznoszenie skromnego drewnianego budynku mieszkalnego o powierzchni 35 m2. W 2003 r. dobudowana została kuchnia o powierzchni 15 m2. Od początku przy tym skarżący starał się o legalizację obiektu budowlanego, lecz był zwodzony i lekceważony. Zaznaczył, że od 10 lat walczy o zmianę przeznaczenia swojej działki. Nie spotkał się w tym czasie z życzliwością i pomocą organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r., sporządzonym przez fachowego pełnomocnika, W. J. uzupełnił wywody zawarte w skardze z dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżący wskazał, że organy administracji publicznej powinny rozstrzygać wszelkie wątpliwości na korzyść strony, czego jednak nie uczyniły w rozpatrywanej sprawie. Kontrolowane postępowanie było przy tym długotrwałe, a mimo to organy administracji publicznej nie ustosunkowały się do głównych twierdzeń skarżącego. Tymczasem opisywał on swoją sytuację rodzinną, brak możliwości zamieszkania w innym miejscu oraz regularne opłacanie podatku od nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną. Ponadto trzeba zaznaczyć, że w rozpatrywanej sprawie został już wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1046/11. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że wytyczne sformułowane w wymienionym orzeczeniu są również wiążące dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Na wstępie trzeba zauważyć, ze postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., znak [...] – wydanym w trybie postępowania legalizacyjnego – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. nakazał W. J. przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli dla działki nr 159 nie obowiązuje aktualnie żaden plan miejscowy (k. 162 akt adm. organu I instancji). Nie ulega przy tym wątpliwości, że dla rozważanego obszaru nie pozostaje obecnie w mocy jakikolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego tez wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. W. J. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy M. o ustalenie warunków zabudowy dla samowolnie wzniesionych przez niego obiektów budowlanych (k. 168 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać ze bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy stwierdza, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiego rozstrzygnięcia jest możliwe w świetle art. 61 ust. 1 powołanej ustawy jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że wątpliwości w niniejszej sprawie nie budziło spełnienie przez przedmiotową inwestycję wymogów opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 powołanej ustawy. Okoliczności te nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, a zatem można uznać je za bezsporne. Kontrowersje wiązały się natomiast z pytaniem, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Szczegółowy tryb badania, czy warunek ten został zachowany, określony jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Zgodnie bowiem z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice tego obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale nie mniejszej niż 50 m. Jak wynika zarazem z mapy, na której zaznaczono obszar analizowany, na jego terenie nie znajdują się żadne zabudowania poza tymi, jakie zostały wzniesione na działce skarżącego (k. 24 akt adm. organu I instancji). Na działce nr [...] zlokalizowany jest bowiem budynek mieszkalny jednokondygnacyjny z dachem dwuspadowym oraz budynek gospodarczy jednokondygnacyjny z dachem dwuspadowym. Pozostałe nieruchomości są niezabudowane, przy czym zgodnie z zestawieniem załączonym do analizy urbanistycznej, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb M., na działce nr [...], obręb R., oraz działkach nr [...] i [...], obręb R., znajduje się las (k. 42 akt adm. organu I instancji). W obszarze analizowanym nie znajduje się zatem żadna zabudowa, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla ustalenia parametrów dla rozważanego zamierzenia budowlanego. Należy przy tym uznać, że organy administracji publicznej w wystarczającym stopniu zrealizowały wytyczną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1046/11, na mocy której były one zobowiązane do pozyskania mapy z prawidłowo zakreślonym obszarem analizowanym. Tym samym warunek dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, nie został spełniony w rozpatrywanej sprawie. Niemniej przepis ten nie znajduje zastosowanie w świetle art. 61 ust. 4 tejże ustawy do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pismami z dnia [...] listopada 2013 r. i [...] stycznia 2013 r., znak [...], organ I instancji wezwał skarżącego do wskazania, czy zabudowa znajdująca się na działce nr [...] jest zabudową zagrodową, czy prowadzi on na niej gospodarstwo rolne, a jeśli tak, jaka jest powierzchnia tego gospodarstwa rolnego (k. 86 akt adm. organu I instancji). W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2013 r. W. J. wskazał, że na jego nieruchomości znajduje się zabudowa zagrodowa (k. 83 akt adm. organu I instancji). Dodał on zarazem, że prowadzi na swojej posesji działkę warzywną, sadzi ziemniaki, a nadto posiada drób, tj. kury i kaczki. Powierzchnia jego gospodarstwa wynosi 0,5 ha i 10 arów. Niemniej ze sprawozdania z podatku rolnego na dzień [...] maja 2013 r. wynika, że za okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie M. wynosiła 7,09 ha (k. 28 akt adm. organu I instancji). Tym samym powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącego nie przekracza średniej powierzchni gospodarstw rolnych w Gminie M., wobec czego niemożliwe było również zastosowanie art. 61 ust. 4 cytowanej ustawy. Tym samym należy również uznać, że organy administracji wykonały wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1046/11. W orzeczeniu tym nakazano bowiem zbadanie, czy zabudowa znajdująca się na działce nr [...] ma charakter zabudowy zagrodowej, czy skarżący prowadzi gospodarstwo rolne oraz czy zastosowanie w omawianej sprawie może znaleźć art. 61 ust. 4 wymienionej ustawy. W konsekwencji należy uznać, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ani nie było możliwości odstąpienia od tego wymogu na mocy art. 61 ust. 4 cytowanej ustawy. Oznacza to z kolei, że nie zostały zachowane wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 tejże ustawy. Tymczasem jedynie łączne ich spełnienie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd pragnie przy tym zaznaczyć, że z uwagi na brak zabudowy na działkach sąsiednich względem nieruchomości skarżącego organy administracji publicznej nie mogły ustalić zupełnie nowych, nienawiązujących do żadnej zabudowy, warunków dla omawianego przedsięwzięcia. Takie warunki mogłyby być ustalone jedynie w planie miejscowym, który nie został jak dotąd uchwalony dla rozważanego obszaru. W tej sytuacji Sąd nie mógł uwzględnić skargi. Skarga podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).