II SA/Po 17/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ B. Kamieńska /-/ M. Kwiecińska Wnioskiem z dnia 16 maja 2007 r. "X" sp. z o.o. we W. wniosła o zmianę dopuszczalnego poziomu hałasu poza zakładem Spółki, określonego w decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2005 r. (znak [...]). Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Starosta L. określił dopuszczalny poziomo hałasu poza zakładem Spółki, wyrażony równoważnym poziomem dźwięku w środowisku dla terenu zakwalifikowanego przez Urząd Gminy we W. jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: w godzinach od 6.00 do 22.00 (pora dnia) na 50 dB, w godzinach od 22.00 do 6.00 (pora nocy) na 40 dB. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium między innymi wskazało, że przedmiotem sprawy jest zamiana funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2005 r., stąd też decyzja kończąca postępowanie powinna odnosić się do tej decyzji ostatecznej i sprowadzać się w zasadzie do wyjaśnienia, czy zaszły okoliczności uzasadniające zmianę decyzji, a więc czy doszło do zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, nieobjętych planem zagospodarowania przestrzennego, na które oddziałuje hałas zakładu Spółki (art. 115a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na potrzebę ustalenia, które z osób zawiadomionych o wszczęciu postępowania mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej kpa, Starosta L. odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji dnia [...] lipca 2005 r. określającej dopuszczalny poziom hałasu dla terenu poza zakładem Spółki. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zgodnie ze wskazaniami Kolegium wyrażonymi w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. zajął się zbadaniem, czy istnieją podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. W oparciu o art. 115a ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) organ zbadał, czy występują w sprawie podstawy do zmiany decyzji z 2005 r. i ustalił, że dla obszaru objętego postępowaniem nie doszło do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził również iż nowe rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) nie wprowadziło nowych dopuszczalnych norm hałasu i utrzymało dotychczasowe poziomy. Badając, czy na przedmiotowym terenie nastąpiła zmiana faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości organ zorganizował spotkanie wszystkich stron postępowania w dniu 4 czerwca 2008 r., na którym pełnomocnik spółki X zaproponował między innymi przeprowadzenie wizji lokalnej celem stwierdzenia faktycznego zagospodarowania terenu wokół zakładu, jak i przedstawienia przez urząd Gminy W. wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego tej Gminy. W trakcie spotkania pozostali jego uczestnicy potwierdzili powstanie na omawianym terenie masztu telefonii komórkowej, szklarni oraz budynku gospodarczego zarzucili jednak iż nie jest to równoznaczne z istotną zmianą zagospodarowania uzasadniającą zmianę kwalifikacji terenu. Powołując się na § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) organ uznał, że posadowienie wskazanych przez Spółkę obiektów budowlanych nie wpływa na istotę klasyfikacji terenu, bowiem na zabudowę jednorodzinną składają się również budynki garażowe i gospodarcze, objęte pozwoleniami na budowę, co umacnia tezę o jednorodzinnej zabudowie spornego terenu. Ponadto organ wskazał na pismo Wójta Gminy W. z dnia 5 sierpnia 2008 r. ([...]) wyjaśniające zasady kwalifikowania przedmiotowego obszaru jako terenu zabudowy jednorodzinnej, jak i podkreślił, iż dokonana przez uprawniony organ interpretacja studium jednoznacznie wskazuje, że celem studium było określenie dla spornego terenu funkcji zabudowy jednorodzinnej. W ocenie organu nie doszło do zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu Spółki i pomimo wybudowania kilku nowych obiektów budowlanych charakter tego terenu się nie zmienił. Zdaniem organu stronami przedmiotowego postępowania są wszystkie osoby wymienione w dotychczasowych decyzjach, bowiem zamieszkują w strefie oddziaływania hałasu z zakładu. Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodziła się spółka X, która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 4 i art. 80 kpa oraz art. 115 i art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) i domagała się uchylenia tej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 29 lipca 2005 r. poprzez określenie dopuszczalnego poziomu hałasu poza zakładem Spółki na poziomie: LAeq D – 55 dB oraz LAeq N – 45 dB. Powołując się na art. 115 i art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 3 pkt 3 wyżej powołanego rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - wskazując na zabudowę spornego terenu powstałą po 2005 r. (tj. maszt telefonii komórkowej, tunele foliowe i pieczarkarnie oraz pieczarkarnie z pomieszczeniami socjalnymi i żwirownię) Spółka uznała, że przedmiotowy teren objęty jest zabudową charakterystyczną dla gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, nie zaś jedynie z zabudowaniami przydomowymi (przy budynkach mieszkalnych jednorodzinnych): budynkami garażowymi i gospodarczymi. W ocenie Spółki obszar objęty wnioskiem jest terenem zabudowy zagrodowej, a nie terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odmowę ponownego dokonania wizji lokalnej przedmiotowego terenu przez organ I instancji Spółka uznała za mogącą wskazywać na świadomość organu słabości stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji stanowiska co do charakteru zabudowy spornego terenu. Dalej Spółka podkreśliła, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (uchwała Rady Gminy W. z dnia 15 grudnia 2005 r. nr XXVIII/226/2005) tereny, na których znajduje się zakład Spółki opisane są jako przemysłowo-składowe, a tereny pomiędzy tym zakładem a ul. [...] opisane są jako tereny zabudowy zagrodowej – tereny wokół zakładu oznaczono jako "tereny zabudowy wiejskiej", nie zaś "mieszkaniowej jednorodzinnej", a w rozdziale 3.2.2. studium (Mieszkalnictwo) wskazano, że w gminie dominuje zabudowa zagrodowa. W ocenie Spółki organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji terenu wokół zakładu, w szczególności nie wziął pod uwagę nowo powstałych obiektów gospodarczych na tym terenie, w konsekwencji bezzasadnie odmówił zmiany decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu wokół zakładu Spółki. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 115a ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa 1588), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że zarzuty odwołania nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Organ przytoczył art. 115a ust. 7 oraz art. 114 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska i stwierdził, iż stosownie do treści art. 115 w zw. z art. 114 ust. 2 powołanej ustawy, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone dla przeważającego rodzaju terenu. Dalej organ wskazał, iż definicje zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej zawarte są w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i oraz na dopuszczalny poziom hałasu między innymi dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Nr 120, poz. 826), które utrzymało dotychczasowe wartości określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. (Nr 178, poz. 1841) – co do tabeli zawartej w Załączniku nr 1. W ocenie Kolegium nie nastąpiła zmiana faktycznego zagospodarowania i w wykorzystania nieruchomości, nie występują okoliczności uzasadniające zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2005 r.; nowe obiekty, które powstały na terenie oddziaływania hałasu z zakładu skarżącej, nie powodują zmiany w tym zakresie, bowiem zakład położony na terenie, na którym w większości znajduje się zabudowa jednorodzinna wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska skarżącej, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powinno być wyznacznikiem do kwalifikacji terenu, bowiem kwalifikacja taka odbywać się może tylko na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu. Ze względu na zgromadzony materiał dowody przeprowadzenie wizji lokalnej przez organ I instancji Kolegium uznało za niecelowe. Na rozstrzygnięcie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka, którzy zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 kpa oraz art. 115 i art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu poza zakładem "X" sp. z o.o. na poziomie właściwym dla terenu zabudowy zagrodowej. W ocenie skarżącej od dnia wydania przez organ I instancji decyzji ostatecznej określającej dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem "X" sp. z o.o. ([...] lipca 2005 r.) na terenie, na który oddziałuje hałas z zakładu, powstały nowe obiekty w postaci: budynku magazynowego – hurtowni, hali magazynowej, którą wybudowała skarżąca, dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, masztu telefonii komórkowej, budynku gospodarczego, tunele foliowe, pieczarkarnie wraz z pomieszczeniami socjalnymi oraz żwirownia; zdaniem skarżącej większość wybudowanych obiektów ma charakter przemysłowy. Dalej skarżąca stwierdziła, iż określając faktyczne zagospodarowanie przedmiotowego terenu, dla którego nie został sporządzony plan miejscowy, należy uwzględnić zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. z dnia 15 grudnia 2005 r., które charakteryzuje obszar wokół zakładu "X" sp. z o.o. jako teren przemysłowo-składowy oraz zabudowy zagrodowej. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem, iż na terenach wokół zakładu dominuje zabudowa jednorodzinna, bowiem na wskazanym terenie przeważa zabudowa przemysłowa i zagrodowa, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy: wizji lokalnej z dnia 4 czerwca 2007 r. i pisma Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w L. z dnia 5 czerwca 2007 r. ([...]). W ocenie skarżącej w sprawie zaszła przesłanka z art. 115a ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i zasadna jest zmiana decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu dla terenu poza zakładem, ponieważ przedmiotowe tereny aktualnie mają charakter przemysłowy, a nie - jak błędnie zakwalifikowano w zaskarżonej decyzji – charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Jak wskazuje art. 115a ust. 3 powyższej ustawy w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład. Decyzja wydana na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowisk może ulec zmianie wyłącznie w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 115a ust. 7, a więc w przypadku: uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu; zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu. W niniejszej sprawie skarżący twierdzili, że zachodzi sytuacja określona w art. 115a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a więc że doszło do zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Twierdzenie powyższe jest wywodzone przez skarżącego z faktu, że wokół jego zakładu emitującego hałas na zewnątrz powstało szereg nowych obiektów o charakterze usługowo – przemysłowym. Skarżący nie twierdzi jednakże, że dotychczasowe obiekty mieszkalne (obręb ulic [...], Placu [...], ul. [...] z zabudową jednorodzinną) zmieniły swoje przeznaczenie. Tym samym zakłada on, że dla spełnienia hipotezy przepisy art. 115a ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a więc zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, wystarczy stwierdzić, że w okolicy zakładu emitującego hałas zmieniły się proporcje nieruchomości wykorzystywanych na potrzeby mieszkalne i inną działalność określoną w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz pozostałą działalność. Stwierdzenie takie uznać jednak należy za błędne. Zarówno art. 114 ust. 2 jak i art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska wprowadzają zasadę, że poziom hałasu winien być ustalony (w przypadku terenów o różnych funkcjach) jak dla przeważającego rodzaju terenu, wskazują na tereny określone w art. 113 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy, a więc tereny objęte szczególną ochroną przed hałasem, nie zaś wszystkie tereny, w tym z zabudową o charakterze usługowo – przemysłowym. Ustalenie dominującej funkcji terenu dla oceny, czy istnieją przesłanki dla wydania decyzji w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu odbywa się zatem jedynie dla terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a do f ustawy. Nie ma natomiast żadnego uzasadnienia, w omawianych przepisach, by zasadę tę (tj. ustalenie dominującej funkcji zabudowy występującej na danym terenie) stosować odpowiednio do terenów objętych ochroną przed hałasem oraz terenów taką ochroną nie objętych tj. o charakterze przemysłowo usługowym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 02 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 25/08). W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że zabudowa jednorodzinna w rejonie ulic [...],[...] i Placu [...] nie zmieniła swojego przeznaczenia i nadal pełni funkcję mieszkalną. Skarżący twierdzi jedynie, że wokół powstało szereg obiektów o charakterze przemysłowo – usługowym. Taka sytuacja nie może być jednak uznana za zmianę faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, o którym mowa w art. 115a ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nieruchomości mieszkalne, dla których nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i na terenie których ma miejsce emisja hałasu, z uwagi na którą wydano decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, nie mogą być pozbawione tej ochrony tylko dlatego, że wokół powstały inne obiekty o charakterze przemysłowo – usługowym. Zmiana proporcji funkcji zabudowy na danym terenie polegająca na zwiększeniu ilości obiektów o charakterze przemysłowo – usługowym, nie stwarza podstawy dla pozbawienia ochrony przed hałasem terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 lit a do f ustawy Prawo ochrony środowiska. Odnosząc się do zarzutów dotyczących przeznaczenia terenu, na których znajduje się zakład skarżących, w studium zagospodarowania przestrzennego, Sąd wskazuje, że studium nie jest, w świetle przepisów Działu V ustawy Prawo ochrony środowiska, zatytułowanego "Ochrona przed hałasem", podstawą do kwalifikacji terenu do określonej kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy, lub też innego rodzaju terenu nie objętego ochroną przed hałasem. Studium, zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) nie jest aktem prawa miejscowego i określa politykę przestrzenną gminy tj. założenia lokalnej polityki rozwojowej w zakresie gospodarki przestrzennej. Stąd wskazane, w studium zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenów nie jest wiążące dla kwalifikacji terenu na potrzeby określone w art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska dla organów administracji i nie może przesądzać o braku konieczności wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie nastąpiła zmiana faktycznego zagospodarowania i w wykorzystania nieruchomości, i tym samym nie występują okoliczności uzasadniające zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ D. Rzyminiak–Owczarczak B. Kamieńska /-/ M. Kwiecińska Za nieobecnego sędziego uzasadnienie podpisał /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak