II SA/Po 171/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w 21 marca 2025 r. sprzeciwu Hurtowni [...] "X" W. P. sp. jawna z siedzibą w L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zmiany warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzje, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego kwotę 100;- (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 16 stycznia 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "K.p.a.") uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 października 2024 r., znak sprawy [...] w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] z dnia 24 sierpnia 2020 r. w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem M. T., A. T. oraz E. B. o wznowienie postępowania w sprawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr ewid. [...] i [...] w G. z uwagi na okoliczność, że decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. Prowadząc przedmiotowe postępowanie Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 24 października 2024 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] z dnia 24 sierpnia 2020 r., a odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. T. oraz A. T.. W toku postępowania odwoławczego akta sprawy zostały uzupełnione o następujące dokumenty: informacje z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów, zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia 15 stycznia 2024 r. oraz treść ksiąg wieczystych wymienionych w powyższych informacjach z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uznało, że decyzja z dnia 24 października 2024 r. została wydana przedwcześnie. Kolegium zwróciło uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wójt Gminy [...] wskazał, iż "Pan M. T. i Pani A. T. są właścicielami działki o nr ewid. [...], z kolei Pani E. B. właścicielką nieruchomości - działki o nr ewid. [...]" i dalej, że: "(...) wnioskodawcy - Pan M. T., Pani A. T. i Pani E. B. - nie mają statusu stron, skoro w sprawie, w której została wydana decyzja z dnia 24 sierpnia 2020 r. zmieniająca - w trybie art. 155 kpa decyzję z dnia 07.11.2016 r. (nr [...]), nie występowali jako strony. Skoro zaś w sprawie, w której decyzja zmieniana jest na podstawie art. 155 kpa, musi zachodzić tożsamość podmiotowa ze sprawą, w której została wydana zmieniana decyzja, powyższy wniosek, tj. brak statusu strony po stronie wnioskodawców w niniejszej sprawie, jest w pełni zasadny". W ocenie Kolegium nie sposób było zgodzić się z powyższym stanowiskiem organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono wyczerpująco statusu wszystkich trzech wnioskodawców, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczną ocenę. I tak, po pierwsze, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż "Pan M. T. i Pani A. T. są właścicielami działki o nr ewid. [...] (...)". Ustalenia te nie korespondują z treścią dołączonych do akt niniejszej sprawy w toku postępowania odwoławczego informacji z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów oraz księgi wieczystej nr [...] [...], z których to dokumentów wynika, że właścicielami działki o nr ewid. [...] są Pani A. R. oraz Pan M. T.. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż Pani E. B. jest "(...) właścicielką nieruchomości - działki o nr ewid. [...]". Ustalenia te nie korespondują z treścią dołączonej do akt niniejszej sprawy w toku postępowania odwoławczego informacji z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów (według stanu na dzień 24 października 2024 r.) oraz księgi wieczystej nr [...], z których to dokumentów wynika, że właścicielami działki o nr ewid. [...] są Pani B. O. oraz Pan A. O.. Kolegium wyjaśniło, że okoliczność, iż Pani E. B. jest właścicielką działki o nr ewid. [...], została potwierdzona w dołączonych do akt niniejszej sprawy w toku postępowania odwoławczego informacjach z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów według stanu na dzień 21 sierpnia 2020 r. oraz stanu na dzień 25 sierpnia 2021 r., niemniej jednak dane zawarte w tych informacjach nie korelują z treścią zupełnej księgi wieczystej nr [...] (wskazanej w tych informacjach), z której w żaden sposób nie wynika, by E. B. w tym czasie była właścicielką działki o nr ewid. [...]. Zdaniem organu odwoławczego brak wszechstronnej analizy we wskazanym wyżej zakresie oraz spójnego materiału dowodowego powoduje, że ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące statusu wnioskodawców, a także zaskarżona decyzja, są co najmniej przedwczesne. Obowiązkiem organu pierwszej instancji winno być zatem wyjaśnienie powyższych rozbieżności i zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego we wskazanym wyżej zakresie. Mając powyższe na względzie, Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego postanowiło decyzję tę uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Hurtownia [...] "X" W. P. s.j. z siedzibą w L. (dalej również jako: "skarżący") podnosząc zarzuty naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie skarżącej decyzja z dnia 24 sierpnia 2020 r. odpowiada prawu, a wnioskodawcy nie mieli w dacie jej wydania przymiotu strony. Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym miejscu wyjaśnić także należy, że z uwagi na przedmiot kontroli – decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a."), skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw, o jakim mowa art. 3 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Idąc dalej zauważyć należy, że względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że jak wyżej wskazano, nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Przechodzą do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że orzeczenie organu II instancji opierało się na uznaniu, że podjęte przez organ I instancji ustalenia związane z przymiotem strony M. T., A. T. oraz E. B. nie korespondują z treścią dołączonych, w toku postępowania odwoławczego, informacji z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów oraz ksiąg wieczystych. Z dokumentów tych wynika, że właścicielami działki o nr ewid. [...] są A. R. oraz M. T., natomiast właścicielami działki o nr ewid. [...] są B. O. oraz A. O.. Okoliczność, iż E. B. jest właścicielką działki o nr ewid. [...], została potwierdzona w dołączonych do akt niniejszej sprawy w toku postępowania odwoławczego informacjach z operatu ewidencyjnego w zakresie gruntów według stanu na dzień 21 sierpnia 2020 r. oraz stanu na dzień 25 sierpnia 2021 r., niemniej jednak dane zawarte w tych informacjach nie korelują z treścią zupełnej księgi wieczystej nr [...] (wskazanej w tych informacjach), z której w żaden sposób nie wynika, by E. B. w tym czasie była właścicielką działki o nr ewid. [...]. Sąd zauważa jednak, że okoliczność powyższa nie wyczerpuje przesłanki określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Innymi słowy, skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej jest zastrzeżone do sytuacji, w których niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Dokonanie oceny prawnej określonych faktów, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązuje go do wydania orzeczenia merytorycznego. W ocenie Sądu dokonanie przez organ odwoławczy oceny interesu prawnego skarżących do zainicjowania postępowania wznowieniowego, nie stanowi okoliczności, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego było bowiem ocenienie spornych okoliczności dotyczących interesu prawnego wnioskodawców w kontekście prowadzonego postępowania, w tym uzupełnionego materiału dowodowego, a następnie podjęcie na tej podstawie rozstrzygnięcia, nie zaś przekazywanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Brakuje bowiem tutaj niezbędnego elementu umożliwiającego wydanie decyzji kasacyjnej, jakim jest konieczność przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Wójta. Znamiennym pozostaje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, a w szczególności na okoliczności, jakie powinny być ustalone oraz na środki dowodowe umożliwiające podjęcie tego typu ustaleń. W istocie w przedmiotowej sprawie obowiązkiem Kolegium było dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanie samodzielnej oceny istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawców. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że brak było podstaw do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 24 października 2024 r., a w konsekwencji do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., co obligowało Sąd do uznania wniesionego sprzeciwu za zasadny. Wobec powyższego uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego wpisu sądowego od skargi.