II SA/Po 172/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 06 stycznia 2009r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł. ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (teksty jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) orzekł na wniosek D. i L. B. o wymeldowaniu M. B. wraz z małoletnimi dziećmi M., N. i O. z pobytu stałego z lokalu pod adresem W. ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż pismem z dnia 22 stycznia 2008 r. D. B. i L. B. zwrócili się o wymeldowanie wyżej wymienionej osoby wraz z dziećmi z pobytu stałego z lokalu w W. ul. [...]; wnioskodawcy wskazali, że wskazana osoba wraz z dziećmi dobrowolnie opuściła wspomniany lokal w dniu 1 czerwca 2007 r. zabierając rzeczy osobiste i zamieszkała u swoich rodziców w L. przy ul. [...] i od tego czasu nie podjęła próby zamieszkania w wyżej wymienionym lokalu; do wniosku dołączono odpis księgi wieczystej nr KW [...] wskazujący, iż są właścicielami nieruchomości wraz z domem mieszkalnym, położonej w W. przy ul. [...]. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego - w tym po przesłuchaniu świadków i stron, oraz po dokonaniu oględzin mieszkania położonego w W [...] ul. [...] - ustalił, iż M. B. została zameldowana na pobyt stały pod wyżej wskazanym adresem w dniu 9 maja 2000 r. Dalej organ stwierdził, iż M. B. w dniu 1 czerwca 2007 r. dobrowolnie opuściła lokal pod wskazanym adresem, bez jakiegokolwiek przymusu, w sposób trwały i bez zamiaru ponownego zamieszkania; opuszczając mieszkanie wymeldowana zabrała wszystkie rzeczy potrzebne do skoncentrowania swego centrum życiowego poza miejscem stałego pobytu i aktualnie wraz z dziećmi mieszka w lokalu u swoich rodziców w L. ul. [...], realizuje tam swoje podstawowe funkcje życiowe, to jest mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania, przyjmuje i nadaje korespondencję; również miejsce nauki jej dzieci – Szkoła Podstawowa w G. – znajduje się w pobliżu obecnego miejsca zamieszkania wymeldowanej. W ocenie organu I instancji M. B. nie podjęła żadnych skutecznych działań by zamieszkać ponownie w przedmiotowym lokalu. Zdaniem organu podczas pierwszego przesłuchania w sprawie w lutym 2008 r. wymeldowana wyraźnie oświadczyła, iż opuściła dom w W. dobrowolnie, a decyzję o jego opuszczeniu podjęła sama, co potwierdziła i podtrzymała podczas kolejnego przesłuchania w sierpniu 2008 r. Organ podkreślił, iż jej teściowie - wnioskodawcy, mąż M. B. oraz sąsiadka S.K. byli zaskoczeni faktem wyprowadzenia się pod nieobecność męża i teściów. Z notatek i informacji, jakie organ uzyskał od Policji wynika, iż M. B.nie zgłaszała potrzeby interwencji Policji nigdy nie skarżyła się na zachowanie współlokatorów. Organ uznał, że postępowanie dowodowe nie potwierdziło stanowiska wymeldowanej co do chęci powrotu do mieszkania oraz co do tego, że kilkakrotne próby powrotu zostały uniemożliwione przez wnioskodawców. Pomimo zmiany zamków w drzwiach po opuszczeniu mieszkania przez wymeldowaną nie starała się ona na drodze postępowania cywilnego uzyskać przywrócenia utraconego posiadania, co potwierdzają notatki z ustaleń dokonanych przez Policję oraz protokół przesłuchania świadków. Organ nie dał wiary przeciwnym w tym zakresie twierdzeniom wymeldowanej. Ponadto uznał, iż ze zgromadzonego materiału nie wynika, by podnoszony przez wymeldowaną głęboki konflikt miał być bezpośrednią przyczyną opuszczenia lokalu, jak i prób utrudniania jej przez teściów powrotu do mieszkania. Zdaniem organu kolejnym dowodem potwierdzajacym planowanie przez M.B. trwałego opuszczenia lokalu jest fakt, że jeszcze przed wyprowadzką zapisała syna na następny rok szkolny do szkoły w G . W Rewirze Dzielnicowych w L., jak również w Komendzie Miejskiej Policji w L., w rejestrach interwencji nie zanotowano żadnych zgłoszeń dotyczących problemów z powrotem wymeldowanej do przedmiotowego lokalu ani skarg co do niewłaściwego zachowania właścicieli domu lub współlokatora. Powołując się na treść art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ stwierdził, iż wymeldowanie (na wniosek strony lub z urzędu) z miejsca pobytu stałego osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego i trwającego ponad 3 miesiące, ma charakter wyłącznie ewidencyjny i rejestracyjny, wymeldowanie jest więc potwierdzeniem określonego faktu. Za równoznaczne z opuszczeniem lokalu należy w ocenie organu rozumieć sytuację, w której doszło do tego w wyniku przeszkód stawianych przez jego właściciela, a strona nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań właściciela za sprzeczne z prawem, przez co należy rozumieć wniesienie do sądu pozwu o przywrócenie naruszonego posiadania; podnoszone przez wymeldowaną zawiadomienie Policji o stwierdzonych nieprawidłowościach nie jest na gruncie rozpatrywanej sprawy wystarczające, gdyż organ ten nie jest powołany do orzekania o zasadności roszczeń cywilnych zgłaszanych przez strony do przedmiotowego lokalu. Również wniosek wymeldowanej o ustanowienie zabezpieczenia przez orzeczenie o sposobie korzystania z lokalu nie stanowi działań prawnych mających na celu przywrócenie posiadania lokalu. Podsumowując organ stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że M.B. wraz z dziećmi M., N. i O. nie przebywa i nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania, które opuściła dobrowolnie i z własnej woli, bez udziału właścicieli i męża; centrum życiowe M. B. i jej dzieci znajduje się aktualnie w innym miejscu. W ocenie organu wszystkie przesłanki wymeldowania, wskazane w art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, zostały spełnione, bowiem strona postępowania opuściła miejsce pobytu stałego i nie dokonała obowiązku wymeldowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, ze nie podejmowała działań umożliwiających jej powrót do lokalu w W. przy ul. [...], a w konsekwencji opuściła przedmiotowy lokal dobrowolnie; naruszenie art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie przy ocenie zeznań D. i L. B. głębokiego konfliktu rodzinnego pomiędzy wnioskodawcami a odwołującą. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, iż ustalenie co do dobrowolnego opuszczenia przez nią spornego lokalu jest całkowicie dowolne, bowiem podczas jej tygodniowego pobytu u rodziców zostały przez wnioskodawców wymienione zamki w drzwiach, przez co uniemożliwiono jej wejście do lokalu. Zdaniem odwołującej organ błędnie uznał, iż nie podejmowała ona żadnych działań prawnych zmierzających do przywrócenia jej posiadania przedmiotowego lokal. Odwołująca wskazała, iż nie tylko ona sama, ale i L. B. potwierdza, że była na posterunku Policji w L., gdzie prosiła o interwencję i otrzymała informację, że teść musi ją do lokalu wpuścić lub odwołująca ma na swój koszt wymienić zamki. W jej ocenie organ w sposób całkowicie nieuprawniony doszedł do wniosku, że skoro funkcjonariusze nie udokumentowali interwencji w W. to odwołująca nie próbowała skorzystać z pomocy Policji, tymczasem starała się taką pomoc uzyskać i podejmowała kroki zmierzające do ponownego zamieszkania w lokalu. Ponadto odwołująca zarzuciła organowi, iż błędnie przyjął, że nie próbowała dochodzić ochrony posiadania spornego lokalu na drodze procesu cywilnego, podczas gdy w postępowaniu rozwodowym wniosła o udzielenie zabezpieczenia na czas trwania procesu poprzez orzeczenie o sposobie korzystania przez strony ze wspólnie zajmowanego mieszkania w W.; kroki prawne w celu dalszego zamieszkiwania w lokalu nie muszą w ocenie skarżącej polegać wyłącznie na wytoczeniu odrębnego powództwa o przywrócenie posiadania. Odwołująca podkreśliła także, iż istniejący konflikt pomiędzy nią a teściami (L. B.miał obwiniać odwołującą o rozpad małżeństwa z jego synem) oraz jej mężem wpływał na treść ich zeznań składanych w postępowaniu administracyjnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien ustalić przyczyny opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego, bowiem przepis przesłanka z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona jeżeli opuszczenie miejsca pobytu stałego jest dobrowolne i wynika z własnej woli osoby zainteresowanej. W ocenie organu II instancji nie ulega wątpliwości, że u podłoża niniejszej sprawy leżą nieporozumienia rodzinne pomiędzy odwołującą a jej teściami, stąd też należy szczególnie wnikliwie badać i oceniać wszystkie okoliczności sprawy. Organ odwoławczy wskazał na treść protokołów przesłuchania odwołującej z dnia 14 sierpnia 2008 r. i z dnia 11 lutego 2008 r., jak i protokół przesłuchania L.B. z dnia 11 września 2008 r., które wskazują na to, że odwołująca zwracała się o pomoc Policji, a także na pismo Rewiru Dzielnicowych w L. z dnia 10 września 2008 r., w którym nie potwierdzono okoliczności podanych przez odwołującą. W ocenie organu odwoławczego rozbieżności te winien wyjaśnić organ I instancji. Ponadto zwrócił uwagę na to, że odwołująca po opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego zameldowała się na pobyt czasowy trwający ponad trzy miesiące w innym miejscu, co wynika z informacji zawartych w Terenowym Banku Danych, której to okoliczności organ I instancji nie wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał także na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 § 3 kpa oraz uchybienie obowiązkowi z art. 36 § 1 kpa co do zawiadomienia stron o powstałej zwłoce. W konkluzji organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga znacznego uzupełnienia materiału dowodowego, co też czyni zasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł L. B. zarzucając zaskarżonej decyzji: błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że jedną z podstaw niniejszej sprawy są nieporozumienia o charakterze rodzinnym pomiędzy uczestniczką a jej teściami, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika wniosek odmienny; naruszenie art. 15 ust. 2 wyżej przywołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że nie zachodzą wszystkie przesłanki do wymeldowania M. B. wraz z małoletnimi dziećmi z lokalu przy ul. [...] w W . Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podkreślono, iż M. B. opuściła przedmiotowy lokal z powodu rozpadu związku małżeńskiego z synem skarżącego, a nie ze względu na rzekomy konflikt z rodziną B.; materiał dowodowy sprawy nie wskazuje na to, że wymeldowana zgłaszała Policji (Rewirowi Dzielnicowych w . i KMP w L.) jakiekolwiek problemu dotyczące konfliktu z teściami. W ocenie skarżącego organ I instancji prawidłowo dokonał oceny przesłanek koniecznych do orzeczenia w zakresie stałego wymeldowania, bowiem uczestniczka opuściła przedmiotowy lokal dobrowolnie, bez jakiegokolwiek przymusu i w sposób trwały, bez zamiaru ponownego zamieszkania w tym lokalu. Powołując się na treść art. 25 kc skarżący zauważył, iż aktualnie uczestniczka wraz z dziećmi zamieszkuje u swoich rodziców realizując tam podstawowe funkcje życiowe, a dom w W. opuściła dobrowolnie i bez jakiegokolwiek przymusu. Skarżący podkreślił, iż twierdzenia uczestniczki oraz świadka P. R. (jej brata) co do okoliczności stwierdzenia wymiany zamków w przedmiotowym mieszkaniu w W. oraz zawiadomienia o tym fakcie Policji są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w postaci danych z Rewiru Dzielnicowych w L. oraz KMP w L . W ocenie skarżącego uczestniczka utraciła prawa do przebywania w jego mieszkaniu poprzez jej własne zachowanie, które wskazuje na taką wolę uczestniczki, stąd wszystkie przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zostały spełnione. W odpowiedzi na skargę organ II instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca aktualnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż organ II instancji, mimo że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, powołał się na potrzebę znacznego uzupełnienia materiału dowodowego, w istocie uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy i w ten sposób naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 kpa. Podniesione przez organ odwoławczy zarzuty pod adresem decyzji organu I instancji sprowadzają się do nie dość wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny jego wyników co do tego, czy M. B. dobrowolnie, z własnej woli opuściła miejsce stałego pobytu, co jest niezbędne dla stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz do podkreślenia rozbieżności pomiędzy twierdzeniami uczestniczki i skarżącego co do zgłaszania się przez uczestniczkę do Policji o pomoc w powrocie do spornego lokalu a danymi z rejestrów policyjnych. Organ zarzucił także organowi I instancji, iż ten nie ustalił, czy uczestniczka po opuszczeniu dotychczasowego miejsca stałego pobyty zameldowała się w innym miejscu na pobyt czasowy trwający ponad trzy miesiące. Organ II instancji podkreślił konflikt rodzinny, który w jego ocenie stanowi podłoże przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu powyższe wątpliwości i rozbieżności nie usprawiedliwiają wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Skoro organ II instancji, w przeciwieństwie do organu I instancji, miał wątpliwości co do powyższych okoliczności, to sam powinien był wnikliwie przeanalizować zgromadzony materiał w celu wyjaśnienia spornych kwestii i ewentualnie skorzystać z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Takie działanie organu odwoławczego wręcz nakazuje zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), jak i zasada prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 kpa). Zarzut niedostatecznej oceny dokonanej przez organ I instancji w stosunku do zgromadzonego w sprawie materiału nie uzasadnia uchylenia przez organ II instancji zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji, jeżeli nie zgadzał się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ I instancji, mógł przeprowadzić własną pogłębioną analizę tego materiału i dać jej wyraz w uzasadnieniu decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o meritum sprawy albo utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji). Wobec podniesionych wątpliwości organ odwoławczy powinien był także rozważyć możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – np. poprzez przesłuchanie stron, względnie innych świadków, oraz zwrócenie się z pismem do właściwych jednostek Policji o wyjaśnienie, czy pomimo braku zapisów w rejestrach M. B. w określonym czasie zwracała się do Policji z prośbą o pomoc w powrocie do spornego mieszkania, w którym zostały wymienione zamki. Trzeba podkreślić, iż odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji (por. B. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Art. 138 Nb5). Wobec tego administracyjny organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozstrzygnąć (merytorycznie) sprawę (art. 138 § 1 kpa), a jego kompetencje kasacyjne są ograniczone tylko do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Żadne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, inne niż określone w art. 138 § 2 kpa, nie stanowią podstawy do wydania tego rodzaju decyzji kasacyjnej. Takie rozstrzygnięcie procesowe jest wyjątkiem, stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy - orzeczenia co do jej istoty (por. B. Adamiak, jw., Art. 138 Nb58, str. 613 i powołany tam wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88). Za takim poglądem przemawia również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82 (ONSA 1982/1/41). Mając na uwadze przedstawione przez organ II instancji okoliczności należy uznać, iż w zasadzie organ ten nie zakwestionował całokształtu (znacznej części) postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, a zarzucił jedynie wadliwą ocenę, która nie uwzględniała, iż u podłoża sprawy legły nieporozumienia rodzinne. Zatem wymaga ono co najwyżej uzupełnienia w nieznacznym zakresie (co do okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy), a podstawową kwestią jest dokonanie wnikliwej analizy zgromadzonego materiału, do czego uprawniony jest i zarazem zobowiązany właśnie organ odwoławczy. Ze względu na powyższe trzeba podkreślić, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ II instancji miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego i nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Wyjaśnienie podniesionych przez organ II instancji wątpliwości dotyczących stanu faktycznego nie powinno było prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, lecz ewentualnie do zastosowania instrumentów z art. 136 kpa w ramach postępowania odwoławczego. Reasumując rozważania prawne stwierdzić należy, iż uprawniony jest wniosek o naruszeniu przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, to jest art. 136 i art. 138 kpa oraz art. 7 i art. 15 kpa, co mogło mieć - a faktycznie miało - istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organ odwoławczy zamiast rozpatrzyć merytorycznie sprawę (po ewentualnym uprzednim uzupełnieniu postępowania dowodowego) skasował decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzone uchybienia wywołały ten skutek, że konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ II instancji, mając na uwadze powyżej sformułowane wnioski, powinien przeprowadzić analizę i ocenę zgromadzonego w sprawie materiału, a w razie wątpliwości przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, tak by jednoznacznie rozstrzygnąć, czy w sprawie zaszły przesłanki wymeldowania z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i merytorycznie orzec co do istoty sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś co do wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. /-/E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska /-/W. Batorowicz BR