II SA/Po 172/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w 16 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. A. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/ P. Daniel Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") uchyliło decyzję Burmistrza Gminy S. (dalej również jako: "Burmistrz" albo "organ I instancji") z dnia [...] października 2021 r. znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb M., gm. S.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że D. A. (dalej również jako: "wnioskodawca", "inwestor" albo "skarżąca"), wniosła do Burmistrza Gminy S. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i studni głębinowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb M.. W toku prowadzonego postępowania Burmistrz decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, a decyzja powyższa została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. Kolejną decyzją Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych i studni głębinowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb M., a decyzja powyższa została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. Następnie Burmistrz Gminy S. w dniu [...] maja 2020 r. wydał decyzję, którą ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, jednak również powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2020 r. Kolejna decyzja Burmistrza Gminy S. w dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. Ostatecznie decyzją z dnia [...] października 2021 r. Burmistrz Gminy S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb M., gm. S., a odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. A.. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. 2020, poz. 293; ze zm., dalej jako: "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), a następnie wskazało, że nie zgadza się z oceną organu I instancji, że planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy urbanistycznej; planowana inwestycja przewidziana do realizacji na terenie działki nr [...], obręb M., gm. S. nie kontynuuje funkcji, powierzchni zabudowy oraz wysokości głównej kalenicy zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy; a istniejące lub projektowane uzbrojenie jest niewystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego. Kolegium wskazało następnie, że w dalszym ciągu uważa ocenę Burmistrza, że przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy, za ocenę przedwczesną, nie mającą oparcia w treści § 4 rozporządzenia, a w szczególności § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ II instancji ponownie wskazał, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie braku kontynuacji funkcji planowanej inwestycji. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w obszarze przyjętym do analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca wraz z budynkami gospodarczymi, inwentarskimi zabudowa gospodarczo- garażowa i usługowa towarzysząca zabudowie jednorodzinnej, zabudowa produkcyjno- usługowa, usługowa oraz działki niezabudowane. Skoro zatem w obszarze przyjętym do analizy występuje działki zabudowane budynkiem o funkcji mieszkalnej, trudno się zgodzić z twierdzeniem organu I instancji, iż planowane przedsięwzięcie budowlane nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze przyjętym do analizy. Stąd w ocenie Kolegium organ I instancji powinien powtórnie rozważyć, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał również, że Burmistrz powinien rozważyć, czy w niniejszej sprawie istnieje możliwość zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, mając na uwadze że planowane przedsięwzięcie nie przekracza maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy występującego w obszarze przyjętym do analizy, a w zakresie wysokości głównej kalenicy organ I instancji powinien poinformować wnioskodawcę zgodnie z art. 79a K.p.a. o możliwości modyfikacji wniosku. Równocześnie Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji jest zobowiązany do wezwania inwestora do przedłożenia dokumentów geologiczno-hydrologicznych potwierdzających możliwość zaopatrzenia każdego z projektowanych budynków w wodę z własnego ujęcia (studni). Nadto wskazuje się, że również zapewnienie gestora sieci co do zapewnienia przedmiotowej inwestycji w energię elektryczną straciło swą ważność. W ocenie Kolegium organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego w sposób uwzględniający specyfikę terenu, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy mapie, a następnie prawidłowo i w sposób kompletny uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła D. A. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżónej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W rozległym uzasadnieniu skargi skarząca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazała, że przekazanie (po raz szósty) sprawy do rozpoznania przez organ I instancji prowadzi do rażącego przewlekania postępowania oraz utrwala paraliż decyzjyny organów administracji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że w okolicznościach faktycznych sprawy skorzystanie z art. 138 § 2 K.p.a. uznać należało za błędne, a zebrany materiał dowodowy wystarczył do wydania decyzji merytoprycznej lub skorzystania z instytucji, o jakiej mowa w art. 136 K.p.a. Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się zasadny. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej również jako: – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym miejscu wyjaśnić także należy, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje w myśl art. 64d § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym nie są trafne. I tak, Sąd wskazuje, że Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśniło, że braki, jakimi obarczona była decyzja organu I instancji dotyczą błędnej oceny Burmistrza, iż planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy urbanistycznej; planowana inwestycja przewidziana do realizacji na terenie działki nr [...], obręb M., gm. S. nie kontynuuje funkcji, powierzchni zabudowy oraz wysokości głównej kalenicy zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy; istniejące lub projektowane uzbrojenie jest niewystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego. Nie badając merytorycznie powyższych przesłanek, zważyć jednak należy, że konsekwencją wydania zaskarżonej decyzji było skierowanie sprawy do rozpoznania przez organ I instancji po raz szósty. Konsekwentnie nie sposób nie przyznać racji skarżącej, że prowadzone obecnie postępowanie (prowadzone od 2018 r.) stanowi przykład rażącego przewlekania postępowania oraz utrwala paraliż decyzyjny organów administracji publicznej, powodując w konsekwencji stan zawieszenia prawnego po stronie inwestora. Sąd podkreśla, że stosując art. 138 § 2 K.p.a. organ zobowiązany jest przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Idąc dalej, Sąd podziela stanowisko przytoczone przez skarżącą w skardze, a zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], CBOSA. I tak, wskazanym jest z reguły, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Trzeba jednak zaznaczyć, iż niniejsza sprawa ma szczególny charakter, gdyż w istocie ujawniła ona problem przez ustawodawcę nieprzewidziany – mianowicie zachodzi jednoznacznie rozbieżność stanowisk pomiędzy Burmistrzem, który konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium, które czterokrotnie już jego decyzje uchylało sugerując, że należy rozważyć raczej pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Owa rozbieżność stanowisk spowodowała, że z perspektywy wnioskodawcy doszło do paraliżu administracji publicznej, gdyż ta nie jest zdolna do wydania ostatecznej, merytorycznej decyzji w sprawie. To wszystko skłania do bardziej restrykcyjnego, aniżeli z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy, podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji Burmistrza stanowią okoliczności, które mogą być rozstrzygnięte przez Kolegium na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełnionego ewentualnie na podstawie art. 136 K.p.a. Ocena analizy urbanistyczna lub jej ewentualne uzupełnienie, nie stanowi bowiem przełamania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż zasada powyższa nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Sąd podkreśla, że zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza możliwości uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Jest to o tyle istotne, że jak już powyżej wskazano, wniosek o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora 2018 r., a do dziś sprawa była przedmiotem wielokrotnych rozstrzygnięć Burmistrza i Kolegium. W efekcie końcowym, po upływie blisko czterech (dnia orzekania przez Sąd) inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia. Równocześnie Sąd zauważa, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium nie wpłynie ujemnie na ochronę prawną stron postępowania, gdyż ta może być realizowana w drodze skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że z wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt I wyroku). Rozpoznając niniejszą sprawę powtórnie Kolegium powinno dokonać merytorycznej oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w przypadku uznania, że zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy jest niewystarczający, Kolegium jest zobowiązane do jego uzupełnienia na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Na zasądzone na podstawie art. art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi koszty przysługujące skarżącej (pkt II wyroku) złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...],- zł ustalone na podstawie 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) kwota [...]zł tytułem zwrotu wpisu od sprzeciwu oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł).